不作为犯罪的行为性

欧锦雄


摘要：行为是指一种单纯的身体举动，它是一个没有价值评判内容的、普遍适用于各法律部门的中性基本词素。犯罪不作为和不作为犯罪是两个既有联系又有区别的概念，犯罪不作为不具有行为性，而不作为犯罪是否具有行为性，不能一概而言。法定的单一不作为犯罪和现实的、裸的不作为犯罪并不具有行为性，而法定的复合不作为犯罪、现实的复合不作为犯罪以及现实的、具有行为性的单一不作为犯罪均具有行为性。文章认为，由于有的不作为犯罪不具有行为性，显露了我国刑法的立法缺陷和刑法理论的欠缺，因此，对现代刑法理论进行修订以及对我国刑法予以完善势在必行。
关键词 行为、作为、不作为、犯罪、事态、刑法理论、刑法完善

一、问题的提出
行为问题是刑法理论的基础问题。现代犯罪构成理论普遍将行为作为犯罪构成的必备要素和追究刑事责任前提。“无行为则无犯罪”这一刑法格言从古至今均受到相当多的刑法学人推崇备至，这说明行为问题在刑法理论里居于相当重要的地位。在法律社会里，各种犯罪纷繁复杂，但是，概括起来，犯罪的表现方式包括作为和不作为两种。犯罪不作为是否是行为的问题，曾是刑法界争论的焦点，目前，刑法学界普遍认为犯罪不作为具有行为性。犯罪不作为与不作为犯罪是两个不同的概念，刑法学界往往是通过先论证犯罪不作为是否具有行为性，进而推定不作为犯罪是否具有行为性。从笔者掌握的资料情况看，关于不作为犯罪行为性问题，刑法学界仅存在着两种截然相反的主张，要么完全肯定不作为犯罪是行为（先是论证不作为是行为，然后，推断出不作为犯罪是行为），要么完全否定不作为犯罪的行为性（同样，先是论证不作为不是行为，进而推断不作为犯罪不是行为）。目前，绝大多数人持前一观点，只有极少数人持后一种观点，其实，这两种主张均存在片面性。
笔者认为，不作为犯罪是否具有行为性不能一概而言，有的不作为犯罪具有行为性，而有的不作为犯罪不具有行为性。因为有的不作为犯罪不具有行为性（换言之，有的不作为犯罪不是行为），因此，我国刑法存在着立法缺陷，我国的刑法理论也存在着欠缺。我国新刑法典第3条规定“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”这是罪刑法定原则的明确规定。根据这一规定，可以定罪处刑的，必须犯罪行为，而犯罪行为的前提基础，它必须是“行为”。新刑法典第13条规定的犯罪概念指出，犯罪必须是一种行为。显而易见，不具有行为性的那些不作为犯罪不符合第13条犯罪概念的规定，也不符合第3条罪刑法定原则中所称的、可以定罪处刑的“犯罪行为”的规定，因此，若对其定罪处刑则违反罪刑法定原则。我国现行犯罪构成理论认为，危害行为（有的称犯罪行为）是犯罪构成的客观要件中必不可少的要件，无行为则无犯罪。但是，有的不作为犯罪并不具行为性，它不是行为，而它的社会危害性与具有行为性的犯罪行为具有等价性，很有必要在刑法典里将其规定为犯罪，因此，不具有行为性的不作为犯罪的存在，对我国现在的犯罪构成理论也带来较大的冲击。为此，深入地分析不作为犯罪的行为性问题，并探讨与之有关的刑法立法问题和刑法理论问题确有必要。
二、刑法理论上的行为概念
要阐明不作为犯罪是否具有行为性，首先要弄清刑法理论上的行为概念。在刑法学说中曾经有几种具有较大影响的行为理论：（1）因果行为论（又称自然行为论），在因果行为论中，又分两种观点，一种观点认为行为是由主观意志导致外部世界发生某种变动的人的举止。行为具有两个特征：一是有意性，二是有体性。[1]另一种观点主张从行为概念中舍弃意思因素，认为行为单纯是人的身体动静。[2]（2）目的行为论。目的行为论摈弃了因果行为论将行为视为一种单纯的身体举止的一种观点，在目的行为的意义上理解行为，强调行为的可控制性。（3）社会行为论。依社会行为论观点，决定是否成立行为，凡人类举止（包括作为和不作为），不问故意还是过失，只要足以惹起有害于社会的结果而具有社会重要性，都可视为刑法意义上的行为，反之，如果行为对社会并无意义，不是社会规范所调整的举动，就不能认为是刑法上的行为，[3]（4）人格行为论。人格行为论首倡者是日本刑法学者团藤重光，他认为，“在刑法上考虑的行为，必须被认为是行为者人格主体的现实化，单纯的反射运动及绝对强制下的动作，自始至终都不能作为刑法中的行为。但是，主体的人格态度不必限于作为的形式，不作为形式也可以，而且，也不一定限于故意，过失也被认为是行为。简单地说，人的身体动静与其背后的行为人的人格态度相结合，作为行为人的人格的主体现实化的场合——也只有这样的场合，才被理解为行为。”因此，反射运动、绝对强制下的动作、精神病人的行动等，均不是行为，但是，无意识的动作（如忘却犯）、不作为、过失行为仍反映了人格，应认为是行为。[4]
在上述四种行为理论里，因果行为论和目的行为论是从行为的外在特征（因果行为论）或内在特征（目的行为论）判断行为，它们是存在论的行为理论；人格行为论和社会行为论在解释刑法中的行为时，引入规范评介因素，是建立在事实和评介基础之上的，因而，它们都是价值论的行为理论。[5]在前述四种行为理论里，笔者认为，舍弃意思要素的传统自然行为论（即因果行为论）相对较为科学，但也存在着欠缺。
刑法上的“行为”一词应当是一个中性词，它与其他法律中的“行为”概念应当是一致的，即“行为”一词是适用所有法律部门的基本词素。在各法律部门里，“行为”一词都是使用频率较高的词素，而且在“行为”一词之前往往有其他词语修饰，例如，犯罪“行为”、民事法律“行为”，等等。笔者认为，根据逻辑思维的同一律要求，在所有法律部门中，作为基本词素的“行为”一词在内涵和外延上应是一致的，而且是可以使其一致的。换言之，“行为”一词在概念上必须是含义清楚明确，且在所有法律中始终如一地保持其确定性。如果在不同法律部门里，“行为”概念混乱不一，语义含混，那么，当适用到两部法律时，就可能导致执行中的混乱，或发生一些不必要的争论。
既然“行为”一词是可适用于各法律部门的基本词素，是一个中性词，因此，在确定其概念时其外延应较大，内涵应较小。为此，在确定“行为”概念时，只需从行为的外在特征确定其内涵外延即可，不必让其带有价值评判的内容。综上所述，笔者认为，“行为”是一种单纯的身体举动，即从物理的角度去理解。对于行为，人们凭感觉器官是可以感知的，主观意思不是“行为”的必要构成要素，基于自由意思支配的身体举动是行为，缺乏自由意思支配的身体举动，也是行为。“行为”概念是中性词，仅从外在特征确定内容，不包含有价值评介因素，但是，在“行为”之前加上修饰词语，使其变成具有法律意义的行为后，即具有了价值评价，例如，犯罪“行为”，民事法律“行为”，正当防卫“行为”，无意识无过失“行为”（如梦中无意识地用手将睡在身边的他人的婴儿打成重伤，在这里，只有外部动作，无心理活动，这是一个民事行为）等等，这些有特定含义的行为才体现了行为事实和价值评判的统一。
综上所述，刑法上的“行为”概念，和其他法律部门的“行为”概念一样，是指“一种单纯的身体举动”。犯罪“行为”则是指具有一定社会危害性的、触犯刑法而应受形罚处罚的身体举动。将“行为”概念确定为“一种单纯的身体举动”具有以下意义：
（1）这一概念的体动性特征，可以让人们通过感官来感知，便于将“行为”和非行为区别开来。
（2）这一概念与广大群众日常生活所理解的行为并无二致，便于人们的理解。
（3）这一概念作为中性的基本词素，在所有法律部门里，其内涵外延一致，符合同一律。
（4）这一概念没有包含有价值评判的内容，立法者可以在这一“行为”概念之前加上不同的特定修饰词，以确定其价值评判内容，从而使各种特定的行为体现了行为事实和价值评判的统一，使立法科学化。
三、犯罪不作为的行为性探析
在研究不作为犯罪行为性问题时，中外刑法学者一般都把重心放在研究犯罪不作为的行为性上。他们往往通过证实犯罪不作为是行为（即具有行为性），进而认为不作为犯罪也是行为，或者通过证实犯罪不作为不是行为，进而认为不作为犯罪不是行为。笔者认为，犯罪不作为与不作为犯罪是两个关系密切的概念，但是，两者又是有区别的。犯罪不作为是与犯罪作为相对应的一个概念，它与犯罪作为一样，均是犯罪客观要件中的犯罪表现形态，犯罪不作为问题是整个犯罪构成的局部问题（即客观要件中的问题）或现实犯罪成立构成的局部问题（即客观方面中的问题），而不作为犯罪是指具有犯罪不作为形式的犯罪，不作为犯罪问题是整个犯罪构成的整体问题乃至现实犯罪成立构成的整体问题。由于这两个概念范畴不同，所以，前述刑法学者的推断方法是存在问题的，笔者认为，如果证实犯罪不作为是行为，那么，可以肯定不作为犯罪是行为，但是，如果证实犯罪不作为不是行为，那么，不一定就能肯定不作为犯罪不是行为。由于犯罪概念和罪刑法定原则里所称的犯罪均是指整体犯罪构成或现实的犯罪成立构成，同时，定罪量刑也是以整体犯罪构成和现实的犯罪成立构成为依据的，所以，本文的研究重心是不作为犯罪的行为性而不是犯罪不作为的行为性，但是，因为犯罪不作为是否具有行为性的问题，是研究不作为犯罪行为性的基础问题，因此，对犯罪不作为行为性问题的研究也是本文的一个重要环节。
前文论及，刑法上“行为”一词的概念与其他法律部门的“行为”一词的概念是一致的，是一个中性的基本词素。“作为”与“不作为”是一对与“行为”概念有着密切关系的概念。刑法和其他许多法律部门往往都涉及到这一对概念，笔者认为，与“行为”一词概念一样，这两个词语的概念也应是中性的基本词素，它的内涵外延在各法律部门里应是一致的。所谓“作为”是指针对目标事物或相关事物，有意识地去实施某一行为。它包括有意思支配的因素。“作为”是一种有意识的行为形态，是一种具有身体举动的行为形态。而“不作为“是指相对于目标事物或有关事物，不去实施特定行为。就界定的特定行为范围而言，不作为没有身体的举动（即没有体动性特征），因而，它不具有行为形态。不作为包括有意思支配的不作为，也包括没有意思支配的不作为（例如，因忘却而不作为）。 “作为” 和“不作为”均是中性的基本词素，它们本身同样也未包括有价值评判的构成要素，但是，在“作为”和“不作为”之前加上特定的修饰语后，新组合的特定词汇就包含了价值评判的内容，例如，犯罪“作为”和犯罪“不作为”，行政“作为”和行政“不作为”，等等。在刑法行为理论里，着重要研究“犯罪行为”和“犯罪不作为”这一对概念。讨论“犯罪不作为”的行为性问题则是本文重要一环。“犯罪作为”是指行为人有意识地（包括故意和过失）实施触犯刑法并应受刑罚处罚的行为，因此，“犯罪行为”的行为性是不言而喻的，但是，“犯罪不作为”是否具有行为性呢？前文论及不作为不具有行为性，而“犯罪不作为”是“不作为”中的一种具体的、特定的形态，同样不具有行为性。为了阐明“犯罪不作为”不具有行为性，首先要搞清“犯罪不作为”的确切含义。所谓“犯罪不作为”是指不实施特定义务所要求实施的行为，从而导致犯罪成立的不作为形态。可见，犯罪不作为有两个特征：（1）主体不实施特定义务所要求实施的行为，即主体没有实施特定义务所要求实施的身体举动（一般包括一系列的身体举动，而且是概括性的身体举动，如赡养年迈父母，抚养婴儿，等等。）（2）它是一种导致犯罪成立的不作为形态。这一特征与其他类不作为相比，其社会危害性相当严重，依照刑法应受刑罚处罚。从犯罪不作为的两个特征可知，犯罪不作为是相对于特定范围而言的，即就特定义务所要求实施的行为而言，由于犯罪不作为是指没有实施“特定义务所要求实施的行为”，因此，它不具有行为性，这是从逻辑思维上，从法理上将犯罪不作为的不作为范围予以界定后所得出的结论。但是，并不是说犯罪主体在犯罪不作为的当时并没有任何其他身体举动，例如，一位独身母亲想通过不哺乳的方法杀死自己的亲生婴儿，因此，她在五天内不哺乳婴儿，致使婴儿死亡。在本案里，就不实施法定义务所要求实施的抚养行为（包括哺乳）的特定限界而言，犯罪不作为不具有行为性，但是，在这五天里，这位母亲可能实施了特定义务所要求实施的行为之外的其他行为，例如，洗衣、吃饭等，而这些其他行为并不能否认犯罪不作为的非行为性，因为判断犯罪不作为是否具有行为性，是以是否实施特定义务所要求实施的行为的特定范围而言的。在这里，由于这位母亲的洗衣、吃饭等行为并不是特定义务所要求实施的行为，因此，不能以此断定其犯罪不作为具有行为性。
在现代刑法理论（尤其我国刑法理论）中，人们普遍肯定不作为的行为性，但是，从现有的主张来看，其论证方式不能令人信服。为了说明不作为的行为性，在社会行为论中，外国学者麦合化认为行为概念是一个精神的概念，他认为社会的行为概念是对客观的、预见可能的社会结果的支配可能性。行为是具有某种社会意义的人的态度。[6]据此推出，作为和不作为均为行为。在人格行为论中，团滕重光博士认为，行为是作为“行为人人格的主体性现实化”的身体动静，是在人格和环境的相互作用中基于行为人的全体性态度所实施的，行为包括作为和不作为。[7]黎宏博士认为，不作为也是行为，因为它是具有社会意义的身体动静，符合行为的特征：（1）不作为是具有社会意义的，（2）不作为具有行为的外在特征，行为的外在特征包括静和动两种形态，不作为表现为“静”。[8]陈兴良教授从作为与不作为在否定价值上的等价性说明不作为的行为性，他认为，公然侵害他人的权利（作为）是一种具有社会危害性的行为，不履行自己应当并且能够履行的义务（不作为），同样是侵害他人权利因而具有社会危害性的行为。在这个意义上说，不作为与作为具有等价性，即在否定价值上是相同的，而这种等价性就是由其所侵犯的社会关系性质所决定的。从一定的社会关系出发，就可以确定无疑地阐述不作为的行为性。[9]上述各种主张都不能科学地阐明不作为具有行为性，麦合化将行为说成是一种态度，说成是一种主观因素的东西，混淆了客观要件和主观要件的区别。根据团滕重光的主张，不作为实际上是由行为人的主体性态度和身体的“静”组合而成，把身体的“静”也作为行为的外在特征看待，这就使行为与非行为没有了科学的区别界限。黎宏博士也认为，身体的“静”也属于行为的外在特征，因此，与团滕重光博士犯同样错误，使行为与非行为没有了科学的区别标准。陈兴良教授从作为与不作为在否定价值上具有等价性来阐述不作为具有行为性，但是这同样无法证明不作为具有“体动性”特征，无法从外在特征上将行为与非行为科学地区别开来。可见，这些主张都不能证明犯罪不作为具有行为性。
综上所述，笔者认为，犯罪不作为不具有行为性。
四、不作为犯罪的行为性分析
犯罪不作为与不作为犯罪是有区别的。前文已探析了犯罪不作为的行为性问题，而这一部分将着重分析不作为犯罪的行为性问题。
探讨不作为犯罪的行为性问题，实际上是研究不作为犯罪是否具有行为特征（即体动性特征），这里所说的行为特征，是带有价值评判意义的行为特征，具体而言，是指对定量量刑有影响的行为特征。如果证明不作为犯罪具有行为特征，则说不作为犯罪具有行为性，反之，如果证明不作为犯罪不具有行为特征，那么，说明不作为犯罪不具有行为性。当不作为犯罪具有行为特征时，可认为不作为犯罪是一种行为，反之，不能认为不作为犯罪是一种行为。
不作为犯罪是指具有犯罪不作为形式的犯罪。它可分为法定的不作为犯罪和现实的不作为犯罪两种类型。法定不作为犯罪是从刑法是否明文规定该犯罪具有不作为形式的角度来定义，具体而言，法定的不作为犯罪是指刑法规定的、其客观要件包含有犯罪不作为形式而且犯罪不作为是其客观本质特征的犯罪。这是从犯罪构成角度阐释的，在这里，犯罪不作为是这类犯罪的客观必要要件。例如，新刑法典第261条规定的遗弃罪，第311条规定的拒绝提供间谍犯罪证据罪均称为法定的不作为犯罪。所谓现实的不作为犯罪是指行为人实际实施的、符合法定不作为犯罪构成要件的具体不作为犯罪。研究不作为犯罪行为性，包括研究法定不作为犯罪的行为性和现实不作为犯罪的行为性。根据犯罪构成客观要件是否同时包括犯罪不作为和犯罪作为两种形式，法定不作为犯罪可分为两大类：（一）单一不作为犯罪，（二）复合不作为犯罪。单一不作为犯罪又可分为两种：纯正不作为犯罪和不纯正不作为犯罪。

为了使文章更显条理性，本文在分析不作为犯罪行为性问题时的先后顺序为，先分析每类（种）法定不作为犯罪的行为性，紧接着分析触犯这类（种）法定不作为犯罪的现实不作为犯罪的行为性，具体分析如下：
（一）、单一不作为犯罪的行为性问题分析
1、单一不作为犯罪行为性概述
所谓单一不作为犯罪，是指刑法规定的、只要具备犯罪不作为和危害结果即可能受到刑罚处罚的犯罪。例如，第261条遗弃罪，第311条拒绝提供间谍犯罪证据罪。在这里，单一不作为犯罪亦称为法定的单一不作为犯罪，而行为人实际实施的、符合法定的单一不作为犯罪构成的具体不作为犯罪，则称为“现实的、单一不作为犯罪”。
（1）法定的单一不作为犯罪的行为性问题
对于刑法中的作为犯罪而言，刑法在条文中均明文规定犯罪作为
是其客观方面的必要要件，因此，任何法定的作为犯罪均在条文中体现其行为性。这样，法定作为犯罪在条文上体现了“无行为则无犯罪”。而对于法定的、单一不作为犯罪来说，刑法条文明文规定，犯罪不作为是其客观方面的必要要件，但是，并未明文规定，犯罪作为是客观方面的必要要件，因此，犯罪作为则不是其客观方面的要件，这意味着，行为性并不是法定的、单一不作为犯罪必备的客观特征，因而，法定的、单一不作为犯罪体现了“无行为亦可构成犯罪”。
根据法定的、单一不作为犯罪的客观要件特征，在现实犯罪中，当行为人在客观方面具备条文明文规定的犯罪不作为时，即使没有现实的危害作为出现，也可构成该罪，但是，在现实犯罪中，如果行为人除了具备条文规定的犯罪不作为外，还有其他对社会危害性大小有影响的危害作为时，也不影响该罪的成立，这些对其社会危害性大小有影响的危害作为仅对整个不作为犯罪是否达到犯罪程度、对量到轻重具有影响，而对该罪的犯罪性质没有影响。
(2)现实的、单一不作为犯罪的行为性问题
现实的、单一不作为犯罪是指行为人具体实施的、符合法定的单一不作犯罪构成的犯罪。从司法实践情况看，这一不作为犯罪包括两种情况：（一）裸的不作为犯罪和（犯罪不作为+危害作为）的不作为犯罪。下面分析这两种现实的不作为犯罪的行为性情况：
第一、裸的不作为犯罪
裸的不作为犯罪是指犯罪主体在现实的不作为犯罪中仅有犯罪不作为的表现形态而没有危害作为表现形态的不作为犯罪。其实，裸的不作为犯罪又可分为两种情况：一是全裸的不作为犯罪，即犯罪主体完全处于静止状态，没有任何身体举动，二是准全裸不作为犯罪，即犯罪主体有些身体举动，但是，这些身体举动对刑法所保护的法益没有侵害或威胁，对危害结果的产生（或危险状态的出现）没有影响，例如，犯罪主体在现场或现场附近的随意踱步、谈话、无意的咳嗽等身体举动。身体完全静止的不作为犯罪不具有行为性是不言而喻的。在准全裸不作为犯罪的情况下，犯罪主体在犯罪过程中具有一些无关紧要的身体举动，能否据此而认为这一情况下的不作为犯罪具有行为性呢？为了说明这一问题，有必要将两个概念弄清楚，一是不作为犯罪过程的行为性，二是现实不作为犯罪的行为性。前者是指在不作为犯罪过程中犯罪主体是否有任何的身体举动的特征，后者是指在现实不作为犯罪中是否具有对定罪判刑具有影响的、具有危害性的身体举动特征。现实不作为犯罪中能影响定罪量刑的身体举动是指对这一不作为犯罪的社会危害性大小有影响的危害作为。很显然，我们探讨不作为犯罪的行为性是针对第二种情况，因为探讨第二情况的不作为犯罪的行为性才具有意义。在司法实践中，由于那些无关紧要的身体举动对定罪量刑没有影响，它们不能成为现实不作为犯罪的实际犯罪结构的构成因素，所以，准全裸不作为犯罪也不具有行为性。由此可见，从实际情况看，裸的不作为犯罪不能归类于“行为”。
第二、（犯罪不作为+危害作为）的不作为犯罪
（犯罪不作为+危害作为）的不作为犯罪（亦可称为“现实的、具有行为性的单一不作为犯罪”）是指在现实不作为犯罪中不但包含有犯罪不作为表现形态，而且也包含有危害作为的作为形态的不作为犯罪。例如，行为人在实施遗弃罪中，不但不赡养年迈的父母（犯罪不作为），而且对年迈父母辱骂，推出家门等（危害作为），这一情况属于这种不作为犯罪类型。在司法实践中，由于在现实的不作为犯罪中犯罪主体实施的危害作为影响到整个犯罪的社会危害性大小，甚至它是导致危害结果的原因，它对定罪判刑（注：它不会影响到犯罪性质）具有重要作用，因此，在（犯罪不作为+危害作为）不作为犯罪中，危害作为成为了这一现实不作为犯罪的实际犯罪成立要件的重要组成部分，可见，（犯罪不作为+危害作为）不作为犯罪具有行为性。正因如此，笔者将这种现实的不作为犯罪称为“现实的、具有行为性的单一不作为犯罪。”
2、单一不作为犯罪的分类及其行为性分析
单一不作为犯罪又可分为：纯正不作为犯和不纯正不作犯。具体分析如下：
（1）纯正不作为犯
纯正不作为犯是指刑法明文规定的、只要具备犯罪不作为形式和一定危害结果即可构成的犯罪。犯罪作为并不是这种犯罪的客观要件的构成形态。这是典型的单一不作为犯罪。例如，《刑法》第261条规定的遗弃罪即属于纯正不作为犯。对于法定纯正不作为犯罪来说，犯罪不作为[即不履行法定义务所要求实施的行为（例，抚养、扶养或赡养等）]是该类罪的犯罪构成客观方面的必要要件。犯罪作为不是其客观方面的构成要件，因此，行为性并不是法定纯正不作为犯罪的必备客观特征。在司法实践中，现实的纯正不作为犯罪的具体客观表现形式又分两种：
第一，裸的犯罪不作为，即犯罪主体仅有犯罪不作为的表现形态，没有危害作为的形态。它包括两种情况，一是全裸不作为犯罪，即犯罪主体完全处于静止状态，没有任何身体举动，二是准全裸不作为犯罪，即犯罪主体有些身体举动，但是这些举动对刑法保护法益没有侵害或威胁，对危害结果的产生没有影响，例如，在遗弃罪中，犯罪主体的踱步、谈话、咳嗽等举动。由于在司法实践中，这些无关紧要的身体举动并不能成为遗弃罪的构成因素，对其定罪量刑没有影响，所以，不能认为这种准全裸不作为犯罪具有行为性。
湖南省郴州市人民政府办公室


郴州市人民政府办公室关于印发郴州市人民政府常务会议制度实施细则的通知

郴政办函〔2009〕96号


各县市区人民政府，市政府各部门、直属机构、部门管理机构，中省驻郴各单位：

《郴州市人民政府常务会议制度实施细则》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二○○九年四月十五日



郴州市人民政府常务会议制度实施细则



第一章 总 则

第一条 为推进市政府决策科学化、民主化、规范化，进一步规范市政府常务会议运作，提高办会质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《郴州市人民政府工作规则》，结合工作实际，制定本实施细则。

第二条 市政府常务会议是讨论决定市政府工作中重大事项的决策性会议，实行行政首长负责制。

第三条 市政府常务会议由市长、副市长和秘书长组成，由市长召集并主持召开。必要时，市长可委托常务副市长召集并主持召开。

郴州军分区司令员和市政府巡视员、副巡视员、副厅级干部、党组成员固定列席常务会议。

根据议题内容和决策事项需要，通知市政府协管副秘书长、市政府办公室副主任、市政府经研室主任、市直有关部门(单位)主要负责人列席会议，邀请市委有关部门、市中级法院、市检察院、民主党派、工商联、人民团体有关负责人列席会议，必要时邀请

市人大代表、市政协委员、市民代表、有关专家学者列席会议。

第四条 市政府办公室负责市政府常务会议的会务工作。

第二章 会议议题

第五条 市政府常务会议主要审议以下事项：

（一）传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府重要会议、重要文件精神；

（二）提请市委常委会议决定的事项和提交市人民代表大会及其常务委员会审议的议案；

（三）研究讨论由市政府制定和发布的重要规范性文件；

（四）分析全市经济形势，听取市政府部门重要工作汇报；

（五）全市国民经济和社会发展规划、年度计划，重大政府投资项目；

（六）改革创新及经济社会管理方面的重大政策措施；

（七）财政预决算，重大财政资金安排；

（八）城市总体规划、近期建设规划及年度实施计划、土地利用计划和重要专项规划；

（九）重要资源配置和社会分配调节事项，国有资产处置方面的重大事项；

（十）需市政府审批的土地划拨、规费减免事项；

（十一）需市政府任免的有关人事问题；

(十二)市长认为应由市政府常务会议决定的其他重大事项。

涉及全局工作但已处理到位，有关情况需要报告市政府领导班子成员及时掌握的事项，不予审议，只作市政府常务会议通报内容。

市长公开电话的办理情况，每月在市政府常务会议上通报一次。

第六条 市政府常务会议对以下事项不予审议：

（一）按照分工由市长、副市长、秘书长处理的事项；

（二）依法应由市政府工作部门、县市区政府决定的事项；

（三）议题未按本实施细则要求完成征求意见、公示、专家咨询论证以及会前协调等工作的事项。

第七条 提请市政府常务会议研究讨论的议题，须由各县市区政府、市政府各工作部门、市政府特设机构和

直属单位报分管副市长提出，经市长批准同意。提请市政府常务会议研究的议题，须填写《郴州市人民政府常务会议待议议题申报单》，按程序报批。

市属国有企业需提请市政府常务会议研究审议有关事项的，应通过市国有资产监督管理机构向市政府提出。部门管理机构、市政府工作部门和直属单位所属的事业单位需提请市政府常务会议研究审议有关事项的，应通过其主管部门向市政府提出。

第八条 会议议题在报送市政府审定前，应由主办单位会同有关部门(单位)按相关规定，完成征求意见和协调、公示听证、专家咨询论证、合法性审查等工作：

（一）按议题涉及范围，征求各县市区政府和相关部门(单位)的意见，必要时征求人大代表、政协委员、市民代表、有关专家学者等人士的意见。其中，涉及增加财政支出或者新增财政支出项目的，应当征求市财政部门的意见；涉及机构编制事项的，应当征求市机构编制部门的意见。

主办单位与县市区政府、有关部门(单位)意见分歧较大的，应报请市政府分管副市长或由市政府分管副市长委托市政府秘书长、协管副秘书长召开市政府专题会议进行协调，协调一致后方可申报议题。经协调后意见仍不能达成一致的，应暂缓申报议题。如急需提请市政府常务会议研究审议的事项，应在申报议题时将县市区政府或有关部门(单位)的不同意见如实地向市政府办公室书面汇报。

（二）涉及城市规划、交通管理、生态环境保护、文化教育、医疗卫生、公共服务价格调整等关系人民群众切身利益的议题，应按照有关规定，通过市政府门户网站、报刊、广播、电视等途径进行公示或组织召开听证会，广泛征求社会各界和公众的意见，并对合理的意见予以采纳。

（三）涉及经济社会发展规划、城市规划、产业发展、重大改革举措、重要资源配置和重大政府投资项目等专业性、技术性较强的议题，应依照有关规定，组织专家或研究咨询机构进行咨询论证。

（四）涉及法律问题的议题，应由市政府法制办进行合法性审查，并出具书面意见。主要审查是否与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触，是否符合国际惯例要求，是否存在其他不适当的问题。

未经上述程序的事项，不得申报会议议题。

第九条 会议议题在提交市政府常务会议研究审议前，主办单位应按照相关要求，报送会议审议事项的相关材料。主要包括：

（一）提请审议事项的正式文本，包括汇报材料、请示、报告以及代拟的市政府规范性文件草案、重大行政决策方案草案等。

（二）议题有关情况的说明材料和参考资料。包括主要法律法规政策依据、必要性和可行性；拟出台措施对经济社会可能产生影响的评估分析；征求各县市区政府、有关部门(单位)及公众意见情况、专家论证情况；其他对决策有重要参考价值的材料。

第十条 市政府常务会议议题的相关材料，先送市政府办公室审查（由市政府值班室具体办理），然后报市政府协管副秘书长、市政府分管副市长审核同意，再正式印刷。

市政府常务会议汇报材料要求主题突出、条理清晰、观点鲜明、文字精炼、篇幅适当(一般不超过6个页面)，可提供必要的背景材料、图表作为附件，供领导决策参考。单个议题汇报时间一般不超过10分钟。

第十一条 市政府办公室认为报送的材料不符合要求的，应予以退回或提出补正意见，由主办单位重新报送或予以补正。

第三章 会议组织

第十二条 市政府常务会议一般每月召开两次，原则上每月上旬和下旬各召开一次，如有需要由市长决定临时增减。市政府常务会议会期一般为半天。

第十三条 市政府办公室根据议题轻重缓急，在每次市政府常务会议召开前5个工作日，提出市政府常务会议议题安排方案，经市政府秘书长审核后，报市长或受市长委托召开会议的常务副市长审定。原则上市政府常务会议议题不超过3个。

第十四条 市政府常务会议议题确定之后，由市政府办公室商主办单位制定会议实施方案，按程序报市政府秘书长审核、市长或受市长委托召开会议的常务副市长审定后实施。

根据会议实施方案，市政府办公室应及时制定会议通知，经市政府办公室分管副主任审定后由市政府值班室下发。会议通知一般应在会议召开前1天正式下发。

第十五条 市政府常务会议必须有过半数应出席人员到会方可召开。会议组成人员因故不能出席会议的，应向市长请假，并告知市政府办公室（由市政府值班室汇总）；列席会议的县市区政府、有关部门(单位)主要负责人因特殊情况不能列席会议的，应向市政府秘书长请假，经同意后将请假人姓名、职务、请假原因和代会人员姓名、职务等情况于会议召开前1天告知市政府办公室（由市政府值班室汇总）。市政府办公室在会议召开前将请假情况汇总后报市长、常务副市长、市政府秘书长。

市政府常务会议组成人员因故不能参加会议的，可以委托市政府协管副秘书长发表意见，也可以发表书面意见。

第十六条 市政府常务会议讨论有关重大议题时，市政府分管负责人应当到会。市政府分管负责人因故不能参会的，除必须立即决策的紧急事项外，相关议题应当留待下次市政府常务会议研究审议。如果议题有时限要求必须在规定时间作出决策，而市政府分管负责人因故无法参加会议的，可提出书面意见。

列席人员参加相关议题的研究讨论时，可就有关问题发表意见或进行说明。

第十七条 市政府办公室负责市政府常务会议材料的收集和发放工作。会场布置和会议服务等工作由市政府值班室牵头承办，有关部门（单位）协助。会议期间，市信访局、市政府办公室保卫科负责做好来访群众接待、安全保卫等工作，确保会场周边的正常秩序。

第四章 会议决定

第十八条 根据行政首长负责制的原则，市长或者受市长委托召开会议的常务副市长，在充分听取各方面意见的基础上，最终作出同意、不同意、修改、暂缓或再次审议的决定。

第十九条 市政府常务会议审议议题有以下情形之一的，由市长或者受市长委托召开会议的常务副市长作出不同意或者暂缓审议的决定：

（一）议题重要内容论证不充分或者有遗漏，需要重新组织论证的；

（二）各方面意见分歧较大，需要进一步协商协调的；

（三）其他不宜立即作出决定的情形。

第二十条 市政府办公室负责详细准确地记录议题的讨论情况及最后决定，并将会议记录、录音记录妥善保存备查。

第二十一条 经市政府常务会议审议通过的结论性意见，必须制发市政府常务会议纪要。市政府常务会议纪要由市政府值班室负责起草(一般应在会议结束后3个工作日内完成)，经市政府办公室秘书一科核稿，按程序报市政府办公室分管副主任、市政府秘书长审核后，由市长或受市长委托召开会议的常务副市长签发。涉及重大决定事项的，市政府值班室起草初稿后应送相关部门(单位)会签。涉及法律问题的，市政府法制办应予以审核。市政府常务会议纪要应附注出席、请假、列席等情况。

第二十二条 市政府常务会议纪要是市政府各部门(单位)、各县市区政府执行会议决定的内部文件，不作为对外作出行政行为的直接依据。

第二十三条 市政府常务会议作出的重大行政决策，应当在作出决定之日起20日内向社会公布。

第二十四条 各县市区政府和市政府各工作部门、直属单位要认真落实市政府常务会议议定、交办事项。除会议有明确时限要求外，原则上市政府常务会议交办事项应在1个月内办理完毕，并及时向市政府办公室督查机构反馈办理情况。特殊情况需延时办理的，应及时向市政府办公室督查机构报告。

第二十五条 市政府办公室督查机构要加强会议议定、交办事项的监督检查，定期将办理情况综合汇总向市政府领导报告。

第五章 附则

第二十六条 经市政府常务会议审议原则通过，需要报市委有关会议决定或市人民代表大会及其常务委员会审议的事项，主办单位要根据市政府常务会议审议意见进行修改完善，经市政府秘书长审查、市长审核同意后再报送市委或市人民代表大会及其常务委员会。

第二十七条 市政府常务会议一般只作文字报道，会议新闻稿由市政府秘书长或市政府新闻办主任审定。

第二十八条 本实施细则自公布之日起施行。

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