卫生部


卫生部关于调整和制订新型农村合作医疗报销药物目录的意见

卫农卫发〔2009〕94号


各省、自治区、直辖市卫生厅（局）：
　　为贯彻《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》精神，落实国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》，加快农村基本医疗保障体系建设，推动国家基本药物制度的实施，根据国务院办公厅转发的《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（国办发〔2003〕3号），现就调整和制订新型农村合作医疗（以下简称新农合）报销药物目录，规范新农合报销药物目录使用工作提出如下意见。
　　一、指导思想
　　调整和制订新农合报销药物目录必须从保障农民基本医疗需求出发，充分考虑国家基本药物政策，结合当地实际，保证农民基本医疗用药需求。通过严格执行新农合目录内用药，控制目录外用药比例，促进合理用药，有效控制药品费用。
　　二、基本原则
　　调整和制订新农合报销药物目录应遵循以下原则：
　　（一）要与农村经济社会发展、新农合筹资水平、农民健康需求相适应，有利于巩固和发展新农合制度。
　　（二）要以国家基本药物目录为基础，结合实际，确定适宜的目录范围。
　　（三）要按照临床必需、安全有效、价格合理、使用方便的原则遴选药品。
　　（四）要兼顾西药、中药（民族药），并适当考虑医疗机构制剂，有效覆盖农村常见病、多发病。
　　三、实行分级药物目录
　　由于我国区域经济发展不平衡，各地新农合筹资水平、医疗服务能力、农民经济承受能力差异较大，各省（区、市）应结合实际，调整和制订全省（区、市）统一的新农合报销药物目录，不宜简单套用城镇职工医疗保险报销药品目录。新农合报销药物目录分为县（及以上）、乡、村三级，分别供县（及以上）、乡、村级新农合定点医疗机构参照使用。
　　县级（及以上）新农合报销药物目录要包含全部国家基本药物目录，并能基本满足诊治疑难重症的需要；乡级新农合报销药物目录要以国家基本药物目录（基层部分）为主体，可根据当地突出健康需求和新农合基金支付能力适当增加，增加的药品从本省（区、市）县级（及以上）新农合报销药物目录内选择。农村基层医疗卫生机构的药品配备使用，按《关于建立国家基本药物制度的实施意见》执行。村级新农合报销药物目录使用国家基本药物目录（基层部分），如地方根据实际确需增加民族药或地方特殊疾病用药，经省级卫生行政部门批准，可适当增加相应药物品种。
　　四、确定适宜的药物品种结构和数量
　　新农合报销药物目录应注意纳入品种的合理性，对可替代性强、品种丰富的同类药物要经相关专业学科专家论证后，合理选择纳入目录。要兼顾儿科等专科及罕见、少见疾病用药，做到基本种类齐全、结构合理。要根据不同级别目录确定合理的品种数量，县级新农合报销药物目录以800—1200种药物（含中药和民族药）为宜，乡级新农合报销药物目录原则上应控制在300—500种（含中药和民族药）。
　　五、规范目录格式
　　各省（区、市）应按照统一、规范的目录格式印发新农合报销药物目录。新农合报销药物目录包括目录、正文和附录三大部分。
　　目录部分是对新农合报销药物的详细分类及所在页码。
　　正文部分是对基本用药目录相关内容的具体反映，是目录的核心，分为西药部分、中成药部分（民族药）、饮片部分，介绍具体的西药和中成药（民族药）品种、剂型及对品种使用的限定等内容。中药饮片是介绍新农合可使用的饮片，可通过列举法或排除法进行明确。
　　附录部分为索引，便于检索查找药品，也可包括针对目录未尽事宜的一些补充意见。
　　新农合报销药物目录的化学药品和生物制品名称采用中文通用名称和英文国际非专利药名称（International Nonproprietary Names，INN）中表达的化学成分的部分，剂型单列；中成药采用药品通用名称；中药饮片有国家药品标准的，采用国家药品标准名称；没有国家药品标准的，采用地方中药饮片炮制规范收载的品种名称。
　　六、合理使用新农合报销药物目录
　　各省（区、市）应结合新农合筹资水平和报销药物目录，调整完善新农合统筹补偿方案。为保证国家基本药物制度的落实，新农合对国家基本药物目录内的药品报销比例要明显高于国家基本药物目录外药品，各省（区、市）应根据实际情况将报销比例差距保持在5%—10%。不同级别定点医疗机构应采用不同的报销比例，引导参合农民更多到基层定点医疗机构就医。
　　各省（区、市）应严格要求定点医疗机构执行相应的新农合报销药物目录，对目录内限制使用范围的药品，要细化支付审核标准。对新农合目录外用药，也要加强限制，确定使用比例。使用目录外药品应坚持患者签字认可制度。
　　七、适时调整新农合报销药物目录
　　新农合报销药物目录应根据当地经济发展、新农合筹资水平、医疗服务能力、地方疾病谱变化和国家基本药物目录的变化等实际情况适时调整，调整时间间隔不宜过短。严格按照新农合报销药物目录的调整制订原则调入新的药物品种；对循证医学证明无效或有严重不良反应、不符合药物经济学评价（或有性价比更高且安全适用的替代药品时）或市场不再能保证供应的药品应及时调出新农合报销药物目录。
　　八、新农合报销药物目录调整和制订工作职责
　　各省级卫生行政部门负责新农合报销药物目录的调整和制订工作。在调整和制订过程中，要充分听取相关专家意见，由省级卫生行政部门从省、市（地）级医疗机构、医学科研机构选取作风正、业务精的专家，覆盖药学和临床等不同专业学科，负责论证药品调入、调出的筛选方案和备选药品范围意见。各省（区、市）应选取部分县级医疗机构的不同专业学科的专家参与论证工作，并听取新农合管理经办机构负责人员关于基层用药实际的意见。
　　各地要充分认识新农合报销药物目录调整和制订工作的重要性、紧迫性和时限性，按照本意见的原则要求，力争在2009年11月底前完成新农合报销药物目录的调整和制订工作，并报卫生部农卫司备案。同时，各地应精心组织，做好宣传和相应的管理软件修改等实施准备工作，保证在2010年度新农合工作中使用新的报销药物目录，落实国家基本药物制度，促进新农合制度的巩固和发展。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　卫　生　部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十九日

　　内容提要

我国采取了诸多监管手段加强对房地产市场的调控，但是从实际效果上看，并没有实现降低房价的调控目标。这些措施中的某些部分甚至存在限制公民的民事权利能力，扩大户籍制度的效应等问题，存在合法性瑕疵，且“一刀切”的限购政策不甚合理。房地产市场中的金融监管应该以促进房地产市场的良性发展为监管目标，利用法律调控机制而不是行政调控手段实现对房地产市场的有效调控，避免劣质信贷，防范次贷危机。本文主要从金融法律监管的角度分析了我国房地产市场的金融法律调控政策，且从金融法、民商法、行政法等角度分析了当前房地产市场调控措施的合法性、合理性和有效性，在此基础上提出我国商品房市场的调控不应一律以房价下跌或者房价稳定为目标，而是应该以商品房市场的和谐稳定与繁荣增长为目标，同时还应该以合理合法的调控措施促进城市化进程与社会公平、政府法治的实现。
关键词：金融监管；房地产市场；调控

我国商品房市场的金融与法律调控研究

一、问题的提出
从2005年至今，我国房地产市场经历了数轮暴涨，目前各大城市房价高企，很多低收入群众没有财力购买房屋。由于商品房本身具有商品性质，因此对于低收入群体来说，商品房价格似乎与其关系不大。但是考虑到我国保障性住房建设不足、分配不公平等原因，很多低收入群众只能去购买商品房。高企的房价引起了民众的愤怒，政府也逐步采取措施调控房地产价格，特别是进入2010年以来，密集的金融调控政策对房地产价格产生了深远的影响，那么，我国当前房地产市场调控中的金融监管是否奏效？其未来走向如何？如何在法律层面评价当前的调控措施？应该采取什么样的金融监管策略来调控房地产市场？究竟是以行政调控为主还是以法律调控为主？这些正是本文所要解决的问题。
二、当前商品房市场调控中金融监管措施的合法性与有效性
我国目前在房地产市场调控中所采取的金融尽管措施主要是如下几项：1、收紧信贷，防止银行将贷款发放给没有财力偿还贷款的人群，主要包括加强了信用审核、收入证明审核等；甚至要求提供一段时间内的社保缴纳记录，才能有资格获取贷款；2、提高首付比例。目前各大城市都提高了首付比例，例如要求支付30%甚至更高的首付才能办理贷款。
（一）合法性
当前商品房市场的调控措施是多样化的，如通过提高存款准备金率使流动性趋紧，从而使银行手中的可放贷资金减少，从而达到提高银行放贷压力的目的，能够有效地避免购房者利用杠杆效应从银行处借款并且大肆进行商品房炒作。此外，国家还通过对银行的监管，要求银行在贷款过程中加强对申请人资料的审核，提高贷款质量，防范次贷危机。这些措施都是在法律许可的范围内进行的，具有合法性，且在效果上能够起到给房地产市场降温的作用。
但是商品房市场调控中的其他较为激烈的措施却存在合法性疑问，笔者针对如下两点措施就其合法性进行评价。第一，商品房限购措施。商品房限购并非单方面的，限购也就意味着限售，但是限购与限售必须具有法律依据，否则就意味着限制了公民的财产权。例如，当前某些城市的限购措施要求已经有一套商品房的居民不能再购买第二套，这一措施在本质上剥夺了公民的购买一定财产的权利，而购买一定的商品本属于民事权利能力范畴，不合理地限制居民的购买权以及变相地限制房地产开发商的出售权利，并无法律依据，所以限购措施存在合法性瑕疵；第二，商品房购买资格与户籍制度挂钩。一些城市规定，必须具有本地户籍的人，才能购买商品房，“外地人”是不能购买商品房的。这些措施将商品房购买资格与户籍挂钩，表面上是为了维护本地房价的稳定，但是在客观上却放大了城乡差别和户籍制度，不但阻碍了城市化进程，同时还强化了户籍制度与户籍歧视，导致公民平等权无法得到实现。
因此，尽管目前所采取的商品房调控措施能够起到抑制房价非理性上涨的作用，但是这些措施中的某些部分不合法、不合理地放大了户籍歧视，限制了公民的民事权利能力，在法律效力上存在疑问。
（二）有效性
当前的商品房市场调控措施主要是从房地产购买者的角度出发的，其目标是防止劣质信贷，避免类似于美国次贷危机那样的金融风险，“允许低等级信用者贷款购房是房产泡沫和金融危机的关键因素”。[1]笔者认为这一监管措施本身没有错误，但是其调控效果不明显。如很多富裕家庭无需贷款，直接用现款就可以购买房屋，逃避了金融监管。反而很多低收入家庭难以办到贷款，无法实现买房的愿望。这一金融监管措施带来的风险是：一旦政策放松，很多刚性需求便会再次要求宣泄，从而导致房地产市场的进一步暴涨。
可见，我国目前采取的房地产市场金融监管的效果比较有限。这从2010年商品房市场的价格走势可以得到反映，从一些数据检测及新闻报道来看，2010年我国商品房价格非但没有下跌，相反继续微涨。2011年商品房价格虽然呈现滞涨势态，但是随着我国城市化进程的推进，商品房市场的反弹一触即发，所谓的商品房价格调控，缺乏明确的目标，当前商品房市场调控措施的有效性还值得进一步评估。
三、房地产市场调控中金融监管法律措施的走向
笔者认为我国提高首付、防止劣质信贷的做法之所以没有取到预期的促使房价下降的目的之外，其原因是多方面的，如我国目前正处于通胀期，CPI高企，在这一背景下，货币本身在贬值，一味地要求房价下降并不现实。而且由于我国收入统计数据失真，造成社会的实际购买力捉摸不透，从成交量和成交的活跃度来看，人们似乎有足够的财力才购买商品房，那么国家一味要求房价下降的目的本身便失去了存在的基础。
那么，房地产市场是否需要调控，以及如何调控？金融监管在此过程中到底应该发挥什么样的作用？行政调控为主还是法律调控为主？这些问题还需要进一步研究，笔者试图提出一些看法。
（一）房地产市场是否需要调控
笔者认为房地产市场需要调控，调控的目的不是为了房价下降，而是实现如下两个目的：1、满足购房者的购买欲求，主要是刚性需求；2、确保房地产市场健康发展，避免劣质信贷进入房地产市场。如果一味抑制人们的购房需求，这不但不合理，反而会给房地产市场埋下危机；当然如果任由房地产市场自由发展，也可能会酿成中国版的次贷危机。
此外，人们对商品房的投资需求是否应该满足？笔者认为，应该满足人们对商品房的投资需求，投资也是一种客观需求，其目的是为了防止资产缩水，因此没有理由限制公民对其财产权的保护。但是过热的投资会诱发金融风险，这就需要国家对商品房投资市场的调控采取某些法律措施，如税收法律措施等增加商品房投资的交易成本，从而避免投资过热。需要说明的是，商品房投资市场的调控措施必须法律化、制度化，而不能总是采取临时性的措施，否则调控政策缺乏长久性与稳定性，必然会导致人们的合理预期无法实现，且朝令夕改的临时性政策会导致法律与政策的安定性丧失，致使人们信赖利益受损。
（二）房地产市场应该如何调控
房地产市场的调控应该通过如下措施进行：1、确保保障性住房的开发和建设，满足低收入群众的居住需要；2、确保保障性住房的分配公平合理，避免保障性住房成为公权的侵占对象；3、发展租赁市场，引导刚性需求向租赁市场分流；4、消除负加于产权房之上的户籍、学区等障碍，使人们不再钟情于产权房，当然这是一项涉及到户籍改革的系统工程；5、加快土地供应，政府利益应该与房地产市场划清界限，政府作为一个公权主体，不应享有私益；6、防范劣质信贷进入房地产市场。
当前我国政府从房地产市场中获得了大量的收益，主要表现为政府获得了大量的土地出让金。这一现状导致了政府在房地产市场调控过程中处处受到利益制约，即如果对房地产市场调控过严，则政府收入减少，不利于政府运转；如果房地产市场调控不足，则投资过热，价格非理性上涨，人们的刚性需求无法得到满足。鉴于此，笔者认为政府应该成为一个居中的裁判者，而不是游戏的参与者，这就要求政府摆脱对土地财政的依赖，而是主要通过房地产税收获得财政收入。
（三）金融监管在房地产市场调控中应该发挥什么样的作用
在房地产市场的调控过程中，应该发挥金融监管的作用，具体来说，金融监管的作用应该体现在如下几个方面：1、通过调整利息影响房产投机行为，2010年-2011年我国已经进入了密集加息期，加息不但能够在一定程度上消除CPI高企的负面后果，同时也能够对房地产市场产生深远的影响，可以有效地防止房地产市场的投机成本，抑制过度投机[2]；2、优化贷款的发放对象。由于当前土地增值快，收益高，因此很多资质不良的企业也在房地产市场逐利，这固然是一个追求利润的商业行为，无可厚非，但是在加强金融监管的背景下，银行在向房地产开发商发放贷款的时候更是要加强审核，避免将贷款发放给劣质客户，引起坏账呆账。
（四）以法律手段还是行政手段调控房地产市场
当前我国在房地产调控中已经动用了行政手段，甚至规定“外地人”不得买房。这样的行政调控措施很难起到长久的效果，只能在短期内起到一些成效。更何况，限购的方式其实将人们的民事权利能力作出了一定的限制，而这一限制可能是违反宪法的。将人们是否属于“外地人”作为资格条件，也进一步放大了户籍制度的负面效应，将会造成新的社会歧视。因此，行政手段在房地产市场调控中并不足取，正确的做法是通过法律手段，如加强违规放贷的法律责任、防范信用风险、禁止囤地等，通过法律机制实现对房地产的有效调控，避免房价泡沫和由此引发的金融危机。
结语
总之，当前火热的房地产市场中隐含了一些危机，需要通过加强金融监管的方式，从资金源头上进行治理，以实现房地产市场的优良发展。我国当前将房地产市场的调控目标定位于降低房价，这一目标存在偏误，正确的做法是应该引导房地产市场良性发展，避免次贷危机，同时还需要从行政调控过渡到法律调控。

注释

[1] 丁晓钦，尹兴：《格林斯潘货币政策、金融监管与房地产泡沫分析》，《学习与探索》，2010年第3期，第133-135页。
[2] 在“9.11”灾难和互联网络泡沫破灭后，美国政府为了刺激经济增长,即一直实行宽松的货币政策，大幅降息使基准利率降至上世纪60年代以来的最低水平，为市场提供了充裕的流动性。韩再：《次贷危机形成机理及对我国房地产金融监管的反思》，《现代财经》，2009年第9期，第41-44页。