法院审判权运行机制改革研究
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　－－论法官独立审判权

　　作者：新疆生产建设兵团第一师中级人民法院助理审判员康常荣

　　内容提要:人民法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身。根据我国法院的制度现状，裁判文书的生成在经过合议庭评议后，还要经过庭长审核、院长审核，有的还要经过复议、审判委员会讨论，多次轮回之后，才实现凤凰涅盘。在此过程中，过度强调法院这一司法机构本身的司法独立性，忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。然而纵使如此，案件仍难免上诉、发回、改判和再审。民事和行政诉讼活动缺乏检察院的有效监督。如何恰当配置审判权，如何合理确定各主体在审判活动中的地位和作用，如何有效发挥检察院的监督作用，建立符合审判客观规律、现实条件和时代要求的审判权运行机制，是我国法院改革与发展的重大任务。
关键词: 审判主体；审判权运行；机制改革
一、审判权运行中存在的问题
（一）审判主体的多样性和层级性
审判主体直接关系裁判文书的生成，是审判权运行的核心。我国法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身。根据我国法院的制度现状，裁判文书的生成在经过合议庭评议后，还要经过庭长审核、院长审核，有的还要经过复议、审判委员会讨论，多次轮回之后，才实现凤凰涅盘。在此过程中，过度强调法院整体的司法独立性，忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。审判组织与审判机构未能形成有效运行和制约监督机制。主要表现在以下几点。
1.隐形审判主体的存在
关于裁判文书的生成方式，国外法院比较一致的做法是，独任审判员或合议庭所形成的裁判意见，不受其他主体的评价。而我国裁判文书生成方式决定了我国审判权力运行与其他国家存在重大差异。根据我国现行的司法解释及相关规定，除了独任审判员和合议庭外，审判委员会做为决定裁判结果的最高机构，也属于法律规定的审判主体。另外，由于院长、庭长有权力签发裁判文书，有权发表建议、要求复议，提交审判委员会讨论，对案件的实体裁判产生不同程度的影响，在一定程度上成为审判活动的隐性主体或称为幕后主体，形成了“审的人不判、判的人不审”的现象。
2.按照公务员序列管理法官队伍的不良影响
我国的法官队伍被纳入公务员序列，实行公务员管理体制，法官具有法律职务和行政职务的双重身份，且行政职务的大小对法官政治前途和生活待遇的影响一直处于主导地位。法院内副庭长、庭长、审判委员会委员、副院长、院长之间构成类似于行政科层的金字塔设置，各层级具有明确的从属关系，这种从属关系的效应常常体现在案件的实体裁判过程之中。同一案件在同一审级内往往需要经历多个主体和层级的复合评价，才能形成最终的裁判意见[1]。由于行政级别带来的官本位思想和行政强权，领导权威大于法律权威，加之我国法院审判权运行初期的行政决策式和行政审批式的残余影响，有的院长、庭长未必按照规矩出牌，造成了我国审判运行一定程度上的乱象。
3.法律和制度规定的不合理性
一些权力运行规则都无一例外地设置了弹性条款或“兜底条款”，如规定“合议庭认为需要提请审委会讨论决定的其它案件，或“本院审委会确定的应当由审委会讨论决定的案件”。这就使得已经形成合议庭多数意见甚至一致意见的裁判仍有可能被提交审判委员会讨论决定。这些条款实际上瓦解了相关规则的限定意义，为各主体参与个案裁判留下自由空间。
正因为上述情况的存在，以人民法院名义所作出的裁判，在“说理部分”的表述，既可能是代表法院审理案件的独任审判员或合议庭，也可能是代表法院集体审判意志的审判委员会，还可能是代表个人意志的其他主体。这种审判权运行状态即损伤了独任审判员或合议庭的审判主体地位，也容易为徇私舞弊者利用。
（二）审判权未得到有效的监督
审判权的健康运行必须依赖于法院内部和外部的监督，法院内部的监督为内设审判监督庭，外部的监督包括党派监督、人大监督、检察监督、媒体舆论监督、公民个人监督等等。相比之下，法院内设监督机构的监督和检察监督无疑是专职也是最专业的监督方式。本文说谓审判权未得到有效的监督，主要指法院内部设立的审判监督庭作用发挥不足，和检察院对民事、行政案件的监督实践不够两个方面。
1.法院内部设立的审判监督庭作用发挥不足
有的基层法院由于法官资源短缺和编制不足而无法设立审判监督庭，有的法院虽然设立审判监督庭但与审判管理办公室“一套人马、两块牌子”，或兼领减刑假释业务而无瑕兼顾；有的由于资历不足查找不出案件实体处理上的错误，只局限于案件的程序问题和裁判文书上的文字错误、以及案卷装订上的不当之处；有的虽资历有余但怕得罪人而不愿意指出错误，亦或者只根据当事人的再审申请审查案件。鉴于本级法院内部法律监督的弊端，有必要借助外部的法律监督。
2.检察院对民事、行政案件的监督实践不够
虽然诉讼法规定检察院有权对民事和行政案件的诉讼活动实施监督，但根据法律规定，法院不通知检察院派员出庭，也没有向检察院抄送裁判文书的硬性规定。检察监督没有发挥出应有的作用。长期以来，检察院对这两类案件的诉讼活动启动抗诉程序只依靠当事人的申请。如果没有当事人向检察院申请抗诉，检察院根本无法获知某一民事或行政案件的裁判是否存在问题。这是导致全国由检察院抗诉的民事和行政案件数量极其有限的原因。
二、对法官独享裁判权正反面理论基础的剖析
对审判权运行存在问题，是利弊取舍的问题。思想认识上的不统一是出现上述问题的内在原因。是由合议庭或独任法官排他地独立享有审判权，还是继续奉行案件审批制、保持院长及审委会对裁判的最终决定权，还是以合议庭或独任法官独享审判权为原则、以审判委员会决定个别案件为补充？是主动邀请检察监督，还是被动接受？
（一）否认法官独享裁判权的理由
1.从我国宪法、法官法的规定来看，我国司法审判是以法院而非法官为主体或本位的
《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。有学者认为明确谁是审判主体是判断司法独立的前提。如果审判主体是法院，裁判行为是由法院机构整体完成的，那么对司法独立的评价就在于法院的审判权是否独立而不在于法官是否独立。
2.认为多审判主体是集中了人的智慧
院、庭长是较为优秀的法官，多审判主体有利于集中更广泛的智慧，更加审慎地解决法院所面临的复杂疑难问题,且院长、庭长干预的案件和审委会讨论决定的案件实际上不多见，并不影响合议庭或独任审判员作为审判主要力量这一格局。
3.现实需求和领导责任的唆使
在当前法官队伍特别是中西部法官队伍素质良莠不齐的现实情况下，由院长、庭长对裁判文书进行把关有一定的现实需求。另一方面，院长由人大选举产生，对人大负责，接受人大监督，也导致院长介入到具体审判过程，把控重大、疑难案件的裁判。
（二）肯定法官独享裁判权的理由
1.西方法治国家的普遍性实践
独任法官或合议庭在法院内部排他地独立享有裁判权是西方法治国家的普遍性实践。这一实践对于我国坚持依法治国、将法治作为治国理政基本方式的要求有借鉴意见。
2.法无明文规定
我国诉讼法中关于“审判组织”的规定中，只有合议庭和独任审判员，没有审判委员会，只规定了合议庭评议案件的规则，并没有将审判委员会对案件的最终裁决权写入诉讼法。相反，《中华人民共和国法院组织法》中对审判委员会的职责有明确的规定，“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。请注意这里的用词是“讨论”而不是“决定”。在《中华人民共和国法官法》规定的法官义务当中，有以事实为根据、以法律为准绳，但没有必须服从审判委员会对案件处理的规定。
3.行政化决策的弊端和对法官主观能动性的挫伤
法院内部金字塔式的权力设置模式、官本位的思想使得院长、庭长容易基于领导地位强调领导权威，容易强化行政化决策方式，即“我是你的上级，你必须听我的”，忽略了用理论说服。如果法官不接受院长、庭长的意见，就可能被边缘化。院长、庭长和审委会主动介入案件的裁判，否定了法官的主观能动性，挫伤了法官积极性，甚至成为个别法官逃避审判职责的方法。有的法官逐渐产生了依赖心理，在对案件处理束手无策时，亦或担心被上级法院改判的可能性较大时，不考虑分析案情、深入研究，而是将案件的决策权直接交给院长、庭长和审委会。
4.制度设计缺陷
现行的裁判文书审核制度设计不符合少数服从多数的民主集中制原则。法官的审判权是平等的，没有上下级之分。基于法院上、下级之间及其内部之间在审判业务上的指导性质而非领导性质，法院审理案件中的民主集中制，应当仅限于少数服从多数，不存在下级服从上级。院长、庭长的意见属于个人意见，相对于合议庭形成的多数意见（有些还可能是一致意见）而言，更应当尊重多数意见。如果院长、庭长可以否定合议庭民主产生的意见，就成了下级服从上级，本身即不符合法院独特的民主集中制原则。而2002年最高法《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第17条不仅规定院长、庭长对合议庭的评议结论有异议的可以建议复议，而且规定复议后仍有异议的，庭长可以将案件提请院长审核，院长可以交审判委员会讨论决定。这一规定实际上照搬了行政审批模式。
5.院长和庭长的观点未必正确，合议庭和独任审判员的观点未必错误，实践是检验真理的唯一标准
每个法官对事物的认识不尽相同，在案件处理上有时候是智者见智、仁者见仁。院长、庭长的意见，甚至是审判委员会的集体意见也不一定正确。甚至我们说，一审的裁决被二审改判，也并不意味着一审的裁判错误和二审的裁判正确，只是法律赋予二审法院的判决为终审判决的权力。审判委员会决定的案件被上诉、改判或者发回重审，二审终审的裁判经申诉成功后被上级法院指令再审的都不乏其数。安徽省高院再审董家玲诉某保险公司财产保险合同纠纷一案就是一个典型例证。这起案件在再审过程中，对某一法规的理解成为本案焦点。案子经审判委员会讨论形成多数意见，但仍然向最高人民法院提交了“（2008）皖民申字第440号”请示。然而最高人民法院作出“（2009）民立他字第42号”批复却是同意安徽省高级法院审判委员会的少数人意见。实践是检验真理的唯一标准。既然法律赋予了当事人的上诉权和申诉权，法院内设审判监督庭对案件审判质量实施专门监督，检察院也有对民事、行政案件的抗诉权。案件裁判结果是否有瑕疵，是否达到法律效果和社会效果的统一，只有经过实践即宣判以后才知道。如果有错误，自然可以通过二审的程序予以纠正。
6.对两种错误认识的批判
承认当前法官队伍特别是中西部法官队伍素质良莠不齐的现状，承认由院长、庭长对裁判文书进行把关有一定的积极意义，并不意味着可以喧宾夺主、越俎代庖，取代合议庭或独任审判员的意见。院长、庭长没有否定法官裁决意见的情形只不过是合议评的意见符合院长、庭长的意见，而不是赋予或尊重法官的独立裁判权。
三、对审判权运行机制改革的建议
（一）建立独立于公务员序列的法官队伍
尽快将法官从公务员队伍中分离出来，以法官等级作为法官级别高低的唯一标准。承认和崇尚法官的法律权威，降低和褪化法官的领导权威意识。法官享有“高人一等”的政治地位。改变法官任职条件高于行政人员而职务或等级晋升、政治、生活待遇等同于行政人员的现实状况。提高法官的政治待遇，避免因法官政治待遇低于行政管理人员而遭遇干扰。
（二）重塑审判职权的配置
重塑审判职权的配置就是重新确定各主体在审判活动中的地位与作用。笔者认为，一方面，应当承认院长、庭长在裁判过程有享有一定话语权；另一方面，又必须对院长、庭长、以及审判委员会的参与行为作出明确的限定，弱化院长、庭长、以及审判委员会的裁判主体地位，突出法官的裁判主体地位。从范围和方式对院长、庭长参与裁判加以限定。通过一系列制度建设，防止院长、庭长对审判员在审判业务上的指导地位向领导地位转变，避免把“审核”衍变为“审批”，“要求复议”衍变为“强制性变更”。
江苏省人民政府


江苏省人民政府令
第 4 号

《江苏省人民政府关于修改〈江苏省地图编制出版管理办法〉的决定》已于2003年4月10日经省人民政府第2次常务会议讨论通过，现予发布施行。

省 长

二○○三年四月二十二日



江苏省人民政府关于修改《江苏省地图
编制出版管理办法》的决定

为适应行政审批制度改革的需要，决定对《江苏省地图编制出版管理办法》作如下修改：
删去第五条第二款。
本决定自发布之日起施行。
《江苏省地图编制出版管理办法》根据本决定作相应的修改，重新公布。



江苏省地图编制出版管理办法
（2002年10月11日省政府第197号令发布
根据2003年4月22日《江苏省人民政府关于修改〈江苏省
地图编制出版管理办法〉的决定》修订）

第一条 为了加强地图编制出版管理，规范地图市场秩序，维护国家主权、安全和利益，根据《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国地图编制出版管理条例》和有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内各种公开的普通地图和专题地图的编制、出版和市场管理。
在文化用品、工艺品、纪念品、玩具和各种传媒使用自行制作的含有县级以上行政区域界线示意地图的，应当遵守本办法。
第三条 县级以上地方人民政府测绘行政主管部门负责本行政区域内地图编制工作的监督管理。县级以上其他有关行政机关按照职责分工负责地图出版、销售、广告的监督管理工作，并负责管理本部门专题地图的编制工作。
第四条 地方各级人民政府应当加强对国家版图意识的宣传教育，增强公民的国家版图意识。
任何单位和个人应当正确使用公开出版的地图出版物。
第五条 编制普通地图和需要直接进行测绘的专题地图，必须取得相应的测绘资格。
第六条 在地图上绘制本省、设区的市、县（市、区）行政区域界线，应当按照行政区域界线详图和国家有关规定绘制。
第七条 编制地图应当采用最新的地图资料作为编制基础，并对现势变化的内容及时补充或者更新。地图的比例尺和地图内容的表示应当遵守国家的有关规定、符合地图使用目的。
政府有关部门和单位应当按照有关规定向地图编制单位提供编制地图所需的现势资料和信息。
第八条 从事地图现势性资料收集并在地图上进行修绘的人员应当持有测绘作业证件。
第九条 编制、出版或者展示未出版的本省全省性地图的，在地图印刷或者展示前，应当将试制样图一式两份报送省人民政府测绘行政主管部门审核；编制、出版或者展示未出版的本省地区性地图的，在地图印刷或者展示前，应当将试制样图先报送所在地设区的市人民政府测绘行政主管部门初审后，报送省人民政府测绘行政主管部门审核。专题地图涉及专业内容的，应当事先报经省有关行政主管部门审核。
已经审核同意出版的地图再版时，其地图内容有变动的，应当按照前款规定重新送审。
第十条 送审地图时，送审单位应当向地图受理审核部门报送或者交验下列材料：
（一）地图审核申请书；
（二）测绘任务登记证复印件；
（三）试制样图一式两份(彩色地图报送彩色打样图，单色地图报送原稿复印件)；
（四）送审电子地图，除报送软盘或者光盘外，还需报送与软盘或者光盘内容所表现的主要地理要素相同的纸质地图；
（五）送审刊登广告的地图的，交验广告经营许可证副本；
（六）送审涉及专业内容的专题地图的，提供有关行政主管部门出具的审核意见；
（七）编制试制样图所使用的底图资料说明。
出版单位送审地图的，还须按照国家规定出示相应的证明材料。
第十一条 依照本办法规定负责初审和审核的部门应当认真履行职责，并应当分别自收到全部送审材料之日起10日、30日内，将审核决定书面通知送审单位。逾期未通知的，视为同意。
审核部门对本办法第二条第二款所涉及的示意地图的审核，实行即送即审的简易程序。
第十二条 省人民政府测绘行政主管部门对审核同意出版的地图，应当发给送审单位地图审图号；对审核同意的其它载体形式的地图产品，应当发给《地图图形审核批准书》。
出版单位应当在出版地图的适当位置载明编制单位、编制者、印刷单位和测绘任务登记号、审图号、符合国家标准的版权记录、书号、条码等。
展示单位应当在展示地图的适当位置载明制作单位和审图号。
第十三条 地方专业出版社，具备出版地图的专业技术条件的，按照国务院出版行政管理部门批准的地图出版范围，可以出版本专业的地方性专题地图。
地方专业出版社从事旅游图、交通图以及时事宣传图出版业务的，应当具备相应的地图编制专业技术人员、设备和技术条件，向省人民政府出版行政管理部门提出地图出版申请，经审核同意，并报国务院出版行政管理部门审核批准，方可按照批准的地图出版范围出版。
省人民政府出版行政管理部门在依照前款规定审核地图出版申请时，应当征求省人民政府测绘行政主管部门的意见。
第十四条 地方性中、小学教学地图，由省人民政府教育行政管理部门会同同级测绘行政主管部门审定。
任何出版社不得出版未经审定的中、小学教学地图。
第十五条 地方性地图发行前，出版单位应当按照国家有关规定向有关部门送交样本，并将样本一式两份报送省人民政府测绘行政主管部门备案。
第十六条 地图编制单位或者出版单位利用地图经营广告业务的，必须取得广告经营资格。
第十七条 公开出版的交通图、城区图、旅游图等，其广告版面不得超过地图版面的四分之一。
第十八条 地图价格由出版单位参照社会平均成本自主确定。按规定应当由指定部门或者单位编制、出版的地图价格应当报政府价格主管部门备案。
中、小学教学地图的价格按照教材价格管理的有关规定执行，由省人民政府价格主管部门审定。
地图出版、经营单位经销地图应当明码标价。禁止地图销售中的不正当价格行为。
第十九条 违反本办法规定，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。
第二十条 违反本办法第七条第一款规定的，由测绘行政主管部门没收全部地图产品和违法所得，对地图编制单位处以3000元以上10000元以下罚款。
第二十一条 违反本办法第八条规定的，由测绘行政主管部门对相关测绘单位给予警告，可以并处1000元以上5000元以下罚款。
第二十二条 违反本办法第九条第二款和第十二条第二款、第三款规定的，由测绘行政主管部门给予警告，可以并处1000元以上5000元以下罚款。
第二十三条 违反本办法第十七条规定的，由测绘行政主管部门给予警告，对地图编制单位可以并处5000元以上10000元以下罚款。
第二十四条 地图编制、出版行政管理工作人员弄虚作假、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第二十五条 本办法有关用语的含义如下：
（一）普通地图，是指综合反映地表物体、自然现象、社会现象一般特征，内容包括水系、植被、地貌、居民区、行政区划、地名、交通线路、旅游景点、各种境界线等要素的地图。
（二）专题地图，是指表示自然现象或者社会现象中的一种或者几种要素的地图。
（三）地图编制，是指编辑和制作地图的活动。
第二十六条 本办法自2002年12月1日起施行。