河南省新乡市人民政府办公室


新乡市人民政府办公室关于印发《新乡市地震应急预案实施办法》的通知


新乡市人民政府网站

各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门:
　　现将《新乡市地震应急预案实施办法》印发给你们,望遵照执行。

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　　二○○五年七月二十五日


　　新乡市地震应急预案实施办法


　　１.总则１.１目的为保证我市地震应急工作及时、高效、有序进行,最大限度地减轻地震灾害损失,使《新乡市地震应急预案》更具体、明确和便于操作,结合我市实际,制定本办法。
　　１.２编写依据
　　根据《国家破坏性地震应急预案》(国办发〔２０００〕５３号)、《河南省地震应急预案实施细则》(豫政办〔２００４〕１３５号)、《新乡市地震应急预案》(新政〔２００３〕６４号)、《新乡市突发事件应急处理工作总预案》(政府令第２３号),结合我市实际,制定本办法。
　　１.３适用范围
　　在我市发生一般地震(３.０～４.４级)、较大地震(４.５～５.４级)、重大地震(５.５～６.４级,人口密集的城镇５.０级以上)、特大破坏性地震(６.５级以上)和周边城市发生的重大、特大破坏性地震对本市造成损害的地震应急行动。
　　不同级别的地震可能造成的灾害预测见附件１。对地震震级未达到上述指标,但伤亡人数和灾害情况已经达到震级类型指标的,按照实施细则中相应震级类型的规定开展地震应急工作。
　　２.应急机构及职责
　　２.１市防震抗震指挥部组成及职责
　　２.１.１市防震抗震指挥部组成
　　市防震抗震指挥部是市政府的地震应急指挥机构,统一指挥、部署、协调地震应急工作。
　　新乡市防震抗震指挥部由市委主管副书记任政委、市政府主管副市长任指挥长,由新乡军分区、驻新部队、市公安局、地震局、建委、发改委、工业经济发展局、民政局及有关部门的负责同志组成(见新文〔２００２〕１８１号)。
　　２.１.２市防震抗震指挥部职责:
　　(一)根据震情和灾情,建议市政府启动新乡市地震应急预案、作出地震应急反应;对特大破坏性地震,向市突发事件应急处理委员会(以下简称市应急委)总指挥提出启动市应急委员会的建议;
　　(二)接受并落实市委、市政府关于地震应急和抗震救灾的各项指令;
　　(三)组建地震前线(现场)指挥部;
　　(四)指挥、协调各县(市)、区的地震应急工作,组织非灾区向灾区援助;(五)执行省委、省政府和省防震抗震指挥部关于地震应急和抗震救灾的指令。
　　２.１.３市防震抗震指挥部办公室职责
　　(一)检查指导各县(市)、区、市直有关部门和大型企事业单位地震应急预案的制定;
　　(二)监督检查各单位地震应急预案的执行和落实情况,督促、协调各有关部门、各预报区和灾区政府的地震应急工作;
　　(三)收集汇总震情、灾情、抢险救灾情况及进展,及时向市委、市政府和省地震局报告;
　　(四)组织震害损失调查和快速评估;
　　(五)负责震情监测和趋势判断工作;
　　(六)负责审核抗震救灾工作的新闻宣传报道;
　　(七)负责与市防震抗震前线(现场)指挥部、省地震局、灾区政府之间的联系;
　　(八)负责办理指挥部交办的其他事宜。
　　２.２前线(现场)指挥部组成及职责
　　２.２.１前线指挥部组成
　　前线指挥部由新乡市政府主管领导任指挥长,新乡军分区、驻新部队、市公安局、市地震局、震灾区的县(市)、区政府负责人任副指挥长,市武警支队、市消防支队、市卫生局、市发改委、市民政局、市建委、市水利局、市交通局、市财政局、市电业局、市粮食局、市商务局、市通信部门、市环保局等单位负责人为成员。
　　２.２.２前线(现场)指挥部职责
　　(一)执行市防震抗震指挥部关于抗震救灾的各项指令;
　　(二)指挥协调前线各抗震救灾队伍的抢险救灾工作;
　　(三)协调震灾区县(市)、区政府组织公安、武警部队做好重点单位、重点部位的警戒保卫工作;
　　(四)指挥协调震灾区的灭火救灾工作以及对空气污染、水质污染、危险化学品泄漏、放射性物质辐射等次生灾害进行监测,做好次生灾害防治。
　　(五)指挥协调震灾区县(市)、区卫生部门开展紧急抢救和转运伤员工作;
　　(六)组织协调震灾区县(市)、区民政部门迅速安置灾民生活、发放救灾款物和救灾食品;
　　(七)组织协调震灾区县(市)、区相关部门迅速解决临时供水、供电、通讯问题和道路、桥涵的抢修以及水库大坝、河渠堤坝的抢险排险;
　　(八)组织协调有关部门配合地震部门做好震情监测和震灾评估工作;
　　(九)向市防震抗震指挥部及时报告震情、灾情处置情况;
　　(十)处理现场其他有关应急事宜。
　　前线指挥部应急救援组织及主要职责见附件２。
　　２.３应急救援分支机构及职责２.３.１市防震抗震指挥部各成员单位和有关单位设立专项应急救援分支机构(各应急救援分支机构负责人及联系电话见附件３)。
　　２.３.２各应急救援分支机构的主要职责是:
　　(一)执行市防震抗震指挥部关于抗震救灾的各项指令;
　　(二)启动本单位的地震应急预案;
　　(三)负责本部门、本系统、本单位专业应急队伍的组建、应急救援设备和应急物资的储备及紧急调运;
　　(四)派遣前线(现场)工作人员,迅速赴现场进行抢险救灾工作。
　　３.应急反应
　　３.１临震应急反应
　　地震预报意见由地震工作部门提出,由省级以上政府适时向社会发布。其他任何单位和个人都不得擅自向社会发布地震预测、预报意见。制造地震谣言的,要承担法律责任。省政府临震预报发布后,即进入临震应急期。市防震抗震指挥部应立即做出临震应急反应,迅速报告市委、市政府主要领导人,通知市防震抗震指挥部各成员单位做好抗震救灾的各项准备工作。同时做好以下工作:
　　３.１.１全面检查落实地震应急的各项工作,落实抢险救灾资金、物资,对生命线工程和次生灾害源采取紧急防护措施,监督检查抢险救灾准备工作。３.１.２加强与省地震局分析预报中心和周边市地震局的联络,密切注视和跟踪震情趋势变化并及时向市委、市政府和省地震局汇报。
　　３.１.３根据震情发展和预报区建筑物抗震能力,适时发布避震通知,设置紧急避难场所,必要时组织避震疏散;及时平息地震谣传或误传,保持社会安定。
　　３.１.４根据地震预报意见变化,建议市政府延长或解除临震状态。临震预报解除后,妥善处理各种善后事宜,帮助群众尽快恢复正常生产、生活秩序。
　　３.２震后应急反应
　　３.２.１一般地震应急反应
　　一般地震发生后的地震应急工作由震区的县级人民政府组织实施。市防震抗震指挥部根据情况可在一定范围内实施应急状态,并视情况给予对口支援。
　　一般地震发生后,震区的县级人民政府要立即了解此次地震的有感范围、灾损情况、社会反映,及时向上级政府和市地震部门报告;要加强应急值班和对宏观异常现象的监测,并随时向市地震部门报告;及时平息地震谣传,维护社会稳定。
　　３.２.２较大破坏性地震应急反应
　　较大破坏性地震发生后,地震应急工作在市委、市政府的领导下进行。地震应急工作按如下程序进行:
　　(一)市防震抗震指挥部在第一时间内了解震情和可能产生的灾情,及时向市委、市政府主要领导汇报,提请市政府启动新乡市地震应急预案、确定前线指挥部组成人员,部署各应急救援分支机构做好救援准备,确定新闻发言人。
　　(二)市政府根据市防震抗震指挥部的建议,批准启动新乡市地震应急预案,宣布灾区进入震后应急期(一般１０-２０天),并安排如下应急工作:
　　(１)视情况协调新乡军分区、市武警支队、驻新部队参加抢险救灾;
　　(２)向省政府报告震情、灾情和救灾情况,同时抄送省有关部门;
　　(３)视情况请求省政府及有关部门对灾区给予支援,并组织有关部门做好省紧急支援项目的衔接工作;
　　(４)组织市直有关部门和市内非灾区支援灾区;
　　(５)向灾区派出慰问组;
　　(６)适时向社会公告震情、灾情及救灾工作进展情况;
　　(７)适时进行总结、表彰工作。
　　(三)市防震抗震指挥部根据市委、市政府的决定迅速采取如下应急行动:
　　(１)迅速将震情通知市防震抗震指挥部领导和各应急救援分支机构(必要时于震后１小时以内在市地震局召开指挥部紧急会议);
　　(２)随时掌握震情、灾情和救灾工作进展,并向市委、市政府主要领导汇报;
　　(３)派出前线(现场)指挥部,指导协调灾区政府开展抗震救灾工作;
　　(４)指挥调度各应急救援分支机构对灾区实施紧急支援;
　　(５)组织震情、灾情新闻发布,做好震后应急宣传,维护社会稳定;
　　(６)安排其他应急救援事项。
　　(四)应急救援分支机构的应急行动:
　　接到市防震抗震指挥部的抗震救灾命令后,各应急救援分支机构和有关部门要在规定时间内,组织人员携带应急装备立即开展抗震救灾工作。
　　新乡军分区:组织驻军、民兵和预备役部队官兵１００名、车辆１０台,执行人员抢救、工程抢险、物资运送等任务;
　　驻新部队:组织官兵２００名、车辆３０台、指挥车２台,执行人员抢救、工程抢险、物资运送等任务。
　　市武警支队:组织官兵１００名、车辆１０台,执行重点部位保卫、重点区域警戒等任务。
　　市公安局:组织公安干警,维护社会治安,疏导交通,参加紧急抢救等。
　　市消防支队:组织市内５０%的消防力量,对发生的火灾立即进行灭火,控制次生灾害蔓延。
　　市卫生局:接到指令后２小时内,组织医护及防疫人员１００名、救护及防疫车辆５台、担架３０副、手术设备１０套、急救用药及相应的卫生防疫设备、药品,赶赴灾区执行人员救护及卫生防疫任务。
　　市建委:组织本系统３０%的干部职工,对城市供水、供气、公交等市政设施迅速组织抢险整修,尽快恢复灾区城市基础设施功能;及时了解掌握灾区供水、供气、市政设施及建(构)筑物的破坏情况,并报市防震抗震指挥部。
　　市交通局:组织公路、桥梁抢修人员１００名、运输车５台,备用钢梁５０延米及其运输安装设备,接到指令后２小时内出发,２４小时内恢复公路、桥涵通行。
　　市电业局:接到指令后３０分钟内,组织足够的电力抢险人员,对输、送、变、配电路和电力设施及时抢修,迅速恢复被破坏的设施和线路,确保灾区用电供给。
　　市民政局:根据受灾情况紧急调拨帐篷、衣物等救灾物资支援灾区。
　　市红十字会:必要时进行救灾募捐,支援灾区。
　　市商务局:组织征购５０吨纯净水、１０吨方便食品运往灾区。
　　市粮食局:保障灾区群众每人每天０.５公斤成品粮,供应符合国家质量标准的面粉或大米。
　　市地震局:立即派出地震现场工作队,携带地震观测仪器,开展地震现场应急工作。
　　３.２.３重大、特大破坏性地震应急反应重大、特大破坏性地震发生后,应急工作分别在省政府、国务院领导下进行。市防震抗震指挥部由市委书记任政委,市长任指挥长,市委、市政府党政副职任副指挥长,市政府秘书长任指挥部办公室主任并全权行使抗震救灾指挥职责。指挥部办公地点设在市政府办公室。各应急救援分支机构由其主管市级领导牵头,本单位主要领导具体领导组织实施抗震救灾工作。应急工作按如下程序进行:
　　(一)市委、市政府主要领导听取市防震抗震指挥部办公室关于地震发生的时间、地点、震级和受灾情况的汇报,并采取下列应急行动:
　　(１)市政府立即宣布启动新乡市地震应急预案,全市进入抗震救灾应急期(一般１０-２０天)。属特大破坏性地震的,市防震抗震指挥部还应立即向市应急委员会总指挥报告有关情况并提出启动市应急委员会的建议;
　　(２)迅速协调新乡军分区、市武警支队、驻新部队参加抢险救灾;
　　(３)及时向省政府报告震情、灾情和救灾情况,同时抄送省有关部门;
　　(４)向灾区派出工作组,指导受灾地区政府开展抗震救灾和自救互救工作,要求各应急分支机构、驻新各单位立即投入抗震救灾工作,并协调有关部门负责救灾支援人员的对口接待和救灾衔接工作;(５)请求省政府及有关部门对灾区进行支援,并协调有关部门负责救灾支援人员的对口接待和救灾衔接工作;
　　(６)向重灾区派出慰问团,并接待上级政府慰问团;
　　(７)适时向社会公告灾情和抗震救灾工作进展情况;
　　(８)贯彻执行省政府的各项抗震救灾应急工作指令。
　　(二)市防震抗震指挥部根据市委、市政府的决定迅速采取如下应急行动:
　　(１)请示启动地震应急预案,获准后,立即开展震后应急工作;
　　(２)成立前线(现场)指挥部,确定组成人员;
　　(３)向省抗震救灾指挥部报告灾情和救灾工作进展情况;
　　(４)派出前线(现场)指挥部,具体领导现场救灾队伍的救灾工作,指导帮助灾区政府开展抗震救灾工作;
　　(５)向各应急救援机构下达地震应急命令,要求按照重大、特大破坏性地震的应急行动规模快速赶赴灾区投入抗震救灾;
　　(６)组织震情、灾情新闻发布和震后应急宣传,维护社会安定;
　　(７)协调指挥其他具体事项,指导灾区的灾后处置工作。
　　(三)应急救援分支机构的应急行动:
　　各应急分支机构和驻新单位接到市防震抗震指挥部的命令后,要在规定时间内组织人员携带应急装备立即开展抗震救灾工作。新乡军分区:组织驻军、民兵和预备役部队官兵２００名、车辆２０台、指挥车辆２台,执行人员抢救及其他抢险救灾。
　　驻新部队:组织官兵１０００名、车辆５０台、指挥车５台,执行人员抢救及其他抢险救灾。
　　市公安局:组织全体公安干警,加强社会治安管理、交通管制和人员抢救及其他抢险救灾工作。
　　市武警支队:组织官兵２００名、车辆２０台、指挥车辆２台,执行重点部位保卫、重点区域警戒、物资运送、搭建帐篷等任务;
　　市消防支队:组织全部消防力量,投入火灾扑救、次生灾害控制、人员抢救及其他抢险救灾工作。
　　市卫生局:接到指令后２小时内,组织医护及防疫人员２００名、救护及防疫车辆１０台、担架３０副、复苏设备１０套、手术设备１０套、急救用药及相应的卫生防疫设备、药品,赶赴现场,设立救护场所,组织医疗救治,转运安置伤病员;开展防病消毒工作,防止传染病暴发流行。
　　市建委:组织本系统全体干部职工,对城市供水、供气、公交等市政设施迅速组织抢险整修,尽快恢复灾区城市基础设施功能;及时了解掌握灾区供水、供气、市政设施及建(构)筑物的破坏情况,并报市防震抗震指挥部。
　　市交通局:组织交通系统抢修人员６０-１００名、翻斗运输车５台,装载机２部、备用钢梁１００延米及其运输安装设备,接到指令后２小时内出发,２４小时内恢复道路通行。市水利局:接到指令后１小时内组织６０-１００名工程抢险人员携带车辆及抢修机械按要求迅速出发赶赴受破坏的水库、河渠及其他水利设施受损现场,及时组织抢险排险。
　　新乡黄河河务局:组织１００名人员,对不靠水的堤防、涵闸、河道工程进行巡查;对受破坏的工程,按照分级负责的原则,由市、县防汛抗旱指挥部组织抢修恢复。对靠水的防洪工程,在原防守抢险所需人数的基础上增加５０%的查险抢修人员,认真开展查险抢险,对出现的工程险情按照抢险预案要求处理,并及时将国家常备防汛抢险设备、物资运达防守区段。
　　市电业局:接到指令后３０分钟内,组织足够的电力抢险人员,对输、送、变、配电路和电力设施及时抢修,迅速恢复被破坏的设施和线路,确保灾区用电供给。
　　市网通、市移动、联通公司和邮政局:接到指令后,组织本单位应急人员３０分钟以内到达指定应急岗位,保障通信畅通。
　　市民政局:紧急调运帐篷１０００顶(６小时内,请示省民政厅紧急调运)、棉被３０００条、衣服若干件,接到指令后６小时内启运。负责接收、调配救灾物品和应急救济款物的发放,做好灾民的生活安置和救助工作。
　　市发展和改革委员会:根据市政府救灾要求,协调有关部门确定抗震救灾所需药品、石油等救灾物资的品种和数量,与市商务局、粮食局、交通局、郑州铁路局新乡办事处等部门联系,协调有关物资的供应和运输事项。市红十字会:组织救灾募捐活动;组织协调国内外红十字会实施紧急救灾援助;按照市防震抗震指挥部的指令,将紧急救援物品运发地震灾区。
　　市商务局:组织征购方便面、饼干、火腿肠、面包等方便食品５００吨,纯净水１０００吨,保障灾民７天生活必需品需要。接到指令后,首批生活必需品１２小时内启运。并视情况向省商务厅请求支持。
　　市粮食局:组织震灾区所在地粮食部门,在本辖区统筹解决粮食问题,若所在县(市)级储备粮源不足时,申请动用市级储备粮或商品周转粮。必要时申请动用中央、省级储备粮;保障灾区群众每人每天０.５公斤成品粮,供应符合国家质量标准的面粉或大米。
　　市地震局:立即派出地震现场工作队６-８人,密切监视震情发展,做好震后趋势判定;迅速开展震灾损失评估和科学考察等地震现场应急工作。
　　市财政局:根据市政府救灾要求,紧急调拨应急资金,并向省财政申请救灾应急资金。
　　工业经济发展局:对易燃、易爆、有毒、有害的工业原料和产品,应严加防范。及时了解掌握受破坏情况,灾害信息随时报告市防震抗震指挥部。对煤矿及其他行业的受灾情况要及时掌握、及时排险、及时报告。
　　郑州铁路局新乡车站:震后２小时内,组织抢险救援队伍对被破坏的路段及工程设施立即抢险;优先安排抢运伤员、救灾物资和灾民安置车辆;对因震灾滞留在车站的旅客,紧急疏散到安全地带。
　　市国土资源局:对地震引起山体滑坡、塌陷等地质灾害的,应迅速赶赴现场,组织应急调查,核实险情,提出应急抢险措施和建议并及时报告市政府及有关部门。
　　市环境保护局:组织环境监测人员并携带相关设备,对震后产生的空气及水质污染、危险化学品泄漏、放射性物质辐射等次生灾害加强监测,提出污染控制意见,防止灾害扩展。
　　市旅游局(市外侨办):立即了解掌握旅游景区的受灾情况和滞留游客(尤其涉外旅游团组)伤亡情况,做好应急救护和妥善安置工作;了解地震灾区外国人的有关数据和受灾情况,通过规定途径通报情况;组织协调外国专家和救灾人员的现场考察和救灾事宜;负责驻华使领馆人员及境外记者进入震灾区采访的协调和管理工作。
　　３.３新闻报道
　　在我市范围内发生４.５级以上地震或周边市发生对我市造成较大破坏和影响的地震后,对震情、灾情的报道,采取以下四种形式:
　　(１)新闻通稿。新闻通稿的主要内容是介绍已经发生的震情、灾情和政府实施的救灾应急对策,向群众传达党和政府对灾区的关心、慰问和支援。针对实际灾情,宣传救灾知识以及预防措施和自救互救技能,消除人们的恐慌心理,稳定灾后的社会秩序。新闻通稿由市地震局拟定,经市防震抗震指挥部批准后,统一供我市新闻单位刊发。
　　(２)新闻发布会。地震发生后,由市委、市政府新闻办公室召开新闻发布会,由新闻发言人介绍震情、灾情和市委、市政府抗震救灾工作部署等有关情况。
　　(３)领导或专家访谈。地震发生后,新闻单位邀请有关方面的领导和专家,就地震成因、地震类型及震情趋势等问题接受记者专访。
　　(４)现场报道。记者深入地震灾区,通过电视录像或电视直播,报道市委、市政府领导指挥抗震救灾、慰问灾民的现场,反映各抢险救灾队伍在灾区一线开展工作的精神风貌。
　　３.４应急结束
　　３.４.１市防震抗震指挥部确认灾情已得到有效处置,震情趋势相对稳定,不会再发生大的破坏性地震和次生灾害的情况下,向市政府提出结束地震应急的报告,经批准后,市防震抗震指挥部办公室通知各参加应急行动的单位和部门结束应急行动,撤消地震应急现场指挥部,宣布应急终止。
　　３.４.２根据应急级别和职责分工,组织实施地震应急的各县(市)、区政府,在地震应急工作结束后１０日内,应向市政府提交地震应急(或抗震救灾)工作报告。报告内容包括:地震事件基本情况、人员伤亡、财产损失(经济损失)、应急处置情况、善后处理工作以及拟采取的措施等。
　　４.后期工作
　　４.１善后处置
　　４.１.１震灾区所在地的县(市)、区政府负责做好伤亡人员的善后工作,必要时市政府及有关部门协助灾后处置工作。
　　震灾区所在地的县(市)、区政府依法对启用或征用的安置场所、应急物资的所有人给予适当补偿。
　　４.１.２震灾区所在地的县(市)、区政府组织有关部门对地震造成的污染物进行收集和现场清理,防止发生二次污染。
　　４.１.３震灾区所在地的县(市)、区政府组织有关部门制定震灾后的恢复重建规划并负责组织实施。
　　４.２社会救助
　　４.２.１各级人民政府应建立健全与社会主义市场经济相适应的突发公共事件社会救济救助制度,鼓励和利用社会资源进行救济救助,逐步加大社会救济救助的比重。
　　４.２.２震灾区所在地的县(市)、区政府应组织有关部门做好救灾款物的接收、管理和拨发工作,并加强监督。
　　４.２.３震灾区所在地的县(市)、区政府根据地震灾害影响程度,组织本辖区内救灾捐助活动。必要时,积极争取其他地区的救灾捐赠。
　　４.２.４震区所在地的县(市)、区政府教育、卫生部门和共青团、妇联等群团组织应组织力量,参与地震社会心理援助活动。
　　４.３应急工作总结
　　各级人民政府在地震应急工作结束后,要对此次地震的发生、造成的破坏、应急经验和教训进行及时总结,表彰抢险救灾英雄、模范和无私奉献单位。
　　市、县(市)地震工作主管部门应当及时组织相关技术人员对此次地震进行科学调查,认真总结,汲取教训,调查报告报同级人民政府和上级地震工作主管部门。
　　５.保障措施
　　各类保障措施均要按照应对突发重大破坏性地震灾害损失标准进行准备。各参加地震现场应急救援的单位必须自备２-３天的生活必需品。
　　５.１应急救援队伍保障
　　新乡军分区和驻新部队、市武警支队、市消防支队要在各自管辖的相对固定建制的部队、民兵和预备役队伍内组建应急工作基干队伍,合理划分应急抢险队伍、增援队伍、后续处置队伍,确定通信联络方式,制定应急队伍调遣方案;结合各部队业务特点和应对重大、特大破坏性地震灾害抢险救灾的需要,为应急工作队伍配备必要的照明、升顶、切割、挖掘、搬运等救生救援设备和防化、防毒、防辐射、防高温等防护装备及防污染面具;各支队伍都要召之即来、来之能战、战之能胜。
　　５.２医疗卫生保障市卫生局要按照重大、特大破坏性地震可能造成的人员伤亡和防疫区域,整合应急卫生资源,建立市、县、乡三级联动的应急医疗救护和卫生防疫基干队伍,合理划分应急抢险队伍、增援队伍、后续处置队伍,确定基干队伍的通信联络方式;制定应急基干队伍紧急调度方案;配置应对严重地震灾害的抢救器材和必备物资;配置必要的救护车辆、担架和其他医疗救护器械及设备,为队员配置个人防护装备。
　　５.３工程抢险保障
　　５.３.１市建委、水利局、电业局、市工业经济发展局要按照重大、特大破坏性地震可能造成的灾害程度,建立本系统应急抢险(修)队伍和设备登记制度,配齐必需装备。应急抢险人员、装备类型、数量、性能、存放位置应实行登记管理。
　　５.３.２各应急单位应当切实加强对应急装备的维护、保养,并定期进行调试和更新补充,确保装备性能完好,做到拉得出、用得上、效能高。装备要及时更新补充。
　　５.４交通运输保障
　　５.４.１市交通局、公路局、郑州铁路分局新乡火车站要制定交通应急预案,形成快速、高效、顺畅、相互协调支持的应急运输系统;对达不到抗震设防要求,可能遭受地震破坏的工程设施进行除险加固;根据需要和可能,组织开辟便捷应急通道,按照要求优先运送应急人员、物资和装备。
　　５.４.２公路、铁路、桥涵等设施受损时,当地人民政府和有关部门应当迅速组织力量进行抢修。
　　５.５通信保障
　　市网通、电信、移动、联通公司和邮政局负责组建通信应急抢险基干队伍,合理划分先期处置队伍、增援队伍、后续处置队伍,确定基干队伍的通信联络方式;制定应急基干队伍紧急调度方案;针对重大、特大地震灾害可能造成的损失,为基干队伍配置必要的通信应急设备和抢修器械;快速恢复被破坏的通信设施,保证抗震救灾通信畅通。
　　５.６治安保障
　　市公安局组织协调各县(市)、区公安机关建立治安保障应急队伍(先期处置队伍、增援队伍、后续处置队伍),确定应急队伍的通信联络方式;督促各级公安机关为应急队伍配备必要的车辆、警械及警用装备和个人防护装备;维护灾区社会治安。
　　５.７救灾物资保障
　　市发展改革委组织开展应急物资能力资源状况调查,建立应急保障数据库,协调包括医药、油料、钢材等应急物资的储存、调拨和紧急供应。其他各相关部门根据需要储存充足的相关应急物资,及时补充和更新常备储存物资。
　　市民政局和市红十字会做好救灾物资准备。市民政局负责接受的市内、省内非灾区以及国内和国际社会提供的紧急救援物资、市红十字会负责接受的国内红十字会和国际社会通过中国红十字会提供的紧急救援物资、以及相关对口部门接受的其他慈善机构提供的紧急救援物品,由市防震抗震指挥部研究后统一安排使用。
　　市商务局做好灾民方便食品、纯净水等生活必需品应急征购网络建设。
　　市粮食局做好灾民救济粮食的储备。
　　５.８经费保障
　　按照条块结合、分级管理、分级负担的原则,各级财政部门分级负责地震应急处置工作资金保障,加大预备费投入力度,统筹安排突发事件应急经费。
　　５.９社会动员保障
　　县级以上人民政府要逐步建立和完善地震应急处置的社会动员机制,鼓励公民、法人和其他组织为灾民提供物资、资金和人力支持,逐步形成以管理部门、专业队伍为主体,志愿者队伍和社会组织为补充,城市社区居民委员会和农村村民委员会为基础的应急动员机制。
　　５.１０紧急避难场所保障
　　各县(市)、区政府要把避难场所建设纳入经济和社会发展总体规划,可以与公园、广场等公共设施的建设或改造相结合,逐步建成一批设施完备、布局合理、能够满足人员紧急疏散的永久性避难基础设施,并应具备应急饮用水源、给排水、应急照明等设施,确保疏散避难人员的生活基本需要。
　　省政府临震预报发布后,预报区的县(市)、区政府,应在公园、学校操场、体育场、街心空旷绿地等设置紧急避难场所,保障临时安置灾民基本生活需求。
　　５.１１供水、供气、供电保障
　　供水、供气、供电等部门要对达不到抗震设防要求的工程和设施进行除险加固,确保地震应急状态下,灾民基本用水、用气、用电安全;根据破坏性地震灾害预测数据,结合本单位工程设施建设的抗震设防情况和可能造成的破坏情况,制定出在不同破坏情况下,组织出动包括应急抢险人员、车辆、设备、物资的地震应急方案。供电部门要考虑准备必要的临时发电设施和照明设施,保证抢险救灾之需要。
　　６.宣传、培训和演习
　　６.１公众宣传教育
　　加强防震减灾知识的宣传教育和提高全民防震减灾意识是有效减灾和维护社会稳定的重要措施。针对社会公众地震常识缺乏、防震减灾意识淡薄的现状,要按照“积极、谨慎、科学、有效”的原则,深入持久地普及宣传防震减灾科学知识。
　　机关、企事业单位和社会团体,尤其是地震部门、科协、新闻单位和大、中、小学校,要经常性开展面向本地区、本单位和社会公众的防震减灾知识宣传,采用群众喜闻乐见的形式,帮助群众掌握防震、避震、自救和互救的知识与技能。
　　６.２培训
　　６.２.１各级党校、行政学院、人事、劳动保障等部门要统筹安排对干部和职工的防震减灾、地震应急意识和知识的教育培训,把防震减灾、地震应急管理培训纳入领导干部、公务员培训教育课程,提高各级领导干部和国家工作人员应对突发事件的组织指挥能力。
　　６.２.２各专业救援队伍所在职能部门要加强对队员救灾技能的培训。
　　６.２.３积极鼓励职能部门、企事业单位和社会团体开展社会人群的震时自救互救知识的培训工作。
　　６.３演习
　　６.３.１各专业救援队伍所在职能部门应当定期或不定期组织演习,必要时多部门举行联合演练,检验应急联动、紧急集结、快速反应、协调配合、现场救援、后期处置能力。
　　６.３.２建立演习绩效评估和总结制度,有针对性地修改和完善应急反应机制,不断提高地震应急救援能力。
　　７.表彰及惩戒
　　７.１在地震应急过程中做出突出贡献的单位、组织和个人,由市委、市政府给以表彰和奖励。
　　７.２在地震应急过程中拒绝履行法定义务,不执行市委、市政府(市防震抗震指挥部)的决定、命令和指挥的单位、组织和个人,按照有关规定给以党、政纪处理,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
　　８.附则８.１本办法由市防震抗震指挥部办公室负责解释。８.２各县(市)、区人民政府应参照本办法制定本地区的地震应急预案实施办法。
　　８.３本办法自２００５年８月１日起实施。
　　附件:１.不同级别的地震可能造成的灾害预测
　　２.重大、特大地震灾害应急组织机构示意图
　　３.各应急救援分支机构负责人及联系电话
　　４.重大、特大地震灾害应急流程示意图


李某的行为是集资诈骗还是非法吸收存款 其犯罪数额如何认定



一、基本案情
1996年5月至1998年5月被告人李某等人利用注册和骗取注册的“省百花实业有限公司”、“省汇丰源有限公司”、“百花实业（集团）有限公司”，伪造、盗用他人照片，捏造事实，制作虚假广告图册，扩大社会影响骗取群众信任。上述几被告人未经中国人民银行等国家金融管理部门的批准，非法以“省百花实业有限公司”下属“商务休闲俱乐部”、“省丰源期货有限公司”、“省百花连锁营销有限公司”的名义，以高息为诱饵，并以签定“会员协议”、“营销协议”、“连锁营销协议”的方式，非法向社会公众变相吸储资金，共计18488人次，总金额达人民币33607.6万元,美金2万元。
1998年5月初，被告人李某等人感到其罪行即将暴露。他们为逃避司法机关的打击，指使他人销毁有关帐目资料，并提取人民币1507.5万元,美金94.809万元予以隐藏、转移，后分别携巨款外逃。造成集资会员12295人次的集资款人民币 23418.4111万元(含美金2万元)无法及时和全额兑付，并造成人民币13433.842万元的巨额损失无法挽回。致使会员集会、集体上访、堵塞交通，严重的影响了社会的稳定。
二、争议焦点
在此案的审理过程中，围绕该案的定性问题产生了较大争议：
第一种观点认为，李某等人的行为绝大多数应属非法吸收公众存款，不能因损失的存在而定集资诈骗罪，应定为非法吸收公众存款罪；
第二种观点认为，李某等人的行为有携款外逃隐匿资金的行为，根据最高院1996年12月26日做出的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》，应属集资诈骗行为，应对其携款外逃和隐匿资金的数额承担集资诈骗罪的法律责任，对其他数额部分应定为非法吸收公众存款罪。
第三种观点认为，李某等人的行为根据最高院1996年12月26日做出的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》，应全部定为集资诈骗犯罪行为，并对其吸收的总额作为集资诈骗罪的总额。
三、评析意见
1、关于集资诈骗罪主观罪过中的非法占有问题
集资诈骗罪是从普通诈骗犯罪中分离出来的，两者之间具有特别法与普通法的法条竞合关系。诈骗罪是财产犯罪，而集资诈骗罪则具有金融犯罪与财产犯罪的双重属性。既然集资诈骗罪具有财产犯罪的性质，而财产犯罪又以占有行为为本质特征，集资诈骗罪主观上具有非法占有的目的是理所当然的。
那么在刑法金融诈骗罪一节的条文中,为什么对集资诈骗罪规定了以非法占有为目的,而对除贷款诈骗罪以外的金融诈骗罪没有规定这一目的呢?笔者认为主要是因为从其行为还不足以认为行为人主观上具有非法占有的目的,集资诈骗罪其特点是以集资的形式进行诈骗,在集资过程中以非法占有为目的,构成本罪。因此,在法条要求上,要明确规定以非法占有为目的。
如何认定集资诈骗罪中的“以非法占有为目的”呢？在最高院1996年12月26日做出的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》中列出了四种行为具有“以非法占有为目的”的主观意图。（1）携带集资款逃跑的；（2）挥霍集资款，致使集资款无法返还的；（3）使用集资款进行违法犯罪活动，致使集资款无法返还的；（4）具有其他欺诈行为，拒不返还集资款，或者致使集资款无法返还的。最高法院在2001年12月21日下发的《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会记要》则进一步明确列出了七种行为具有“以非法占有为目的”的主观故意,除上述已有的四种外,其他是:1.明知没有归还能力而大量骗取资金的,5.抽逃转移资金隐匿财产,以逃避返还资金的,6.隐匿,销毁帐目,或者搞假破产假倒闭,以逃避返还资金的。 这两个司法文件为判断以非法占有为目的提供了一个标准。对于集资后携款逃跑或挥霍以及拒不返还的，其主观上非法占有的目的较明显，而对于那些具有诈骗行为无法返还的，问题就略显复杂。显然，不能根据无法返还的事实本身就推断出行为人主观上具有非法占有的目的，因此，只有认真分析无法返还的原因，才能从事实中找出行为人是否具有非法占有、不回报投资者的意图。
笔者结合近年司法实践，认为下列几种情形应属《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》中列出的第四种行为,即“具有其他欺诈行为”，具有“以非法占有为的”：（1）.明知没有归还能力而大量骗取资金的；（2）抽逃转移资金、隐匿财产,以逃避返还资金的；（3）隐匿,销毁帐目,或者搞假破产假倒闭,以逃避返还资金的；（4）肆意非法处置、滥用、变相占有集资款的；（5）将骗得的资金大部分用于还债，弥补亏空的；（6）具有其他欺诈行为，拒不返还集款，或者致使集资款无法返还的。
结合本案，李某等人明知没有归还能力而大量骗取资金，骗取资金后携带集资款逃跑、抽逃转移资金、隐匿财产以逃避返还资金、隐匿、销毁帐目，已完全符合了上列情况，应认为其具有“以非法占有为目的”的主观故意，以集资诈骗犯罪定罪处罚。
2、关于犯罪数额
对于本案集资诈骗犯罪数额的认定，存在以下几种观点：一是总额说，即认为行为人使用欺骗手段非法集资将他人财物骗到手即构成既遂，故应以总集资额来定罪；二是实际损说，即认为应以行为人使用欺骗手段非法集资案发后，经追偿赃款最终实际给被害人造成的损失数额来定罪；三是实际总额说，即认为应以行为人使用欺骗手段非法集资总额，减去案发前行为人返还投资人本金和利息数额后，得到的数额来定罪；四是实际占有说，即认为应以行为人使用欺骗手段非法集资后，除去返还以及投资损失外，行为人实际非法占有的数额来定罪。笔者认为上述几种做法都不能对集资诈骗犯罪数额做出准确界定，实践中对集资诈骗犯罪数额的认定应考虑以下几种情况：
（1） 对于确有证据证明集资诈骗行为人，使用诈骗方法非法集资意图占有他人资金，但因意志以外的原因未遂的，应以确有证据证明行为人意图占有资金的数额来认定集资诈骗未遂的犯罪数额。
对于集资诈骗行为人，使用欺骗手段非法集资后，未返还集资人本息的应以其骗得的资金总额来认定集资诈骗罪的既遂数额。
（2） 对于集资诈骗行为人，使用欺骗手段集资后，在案发前使用集资款返还部分集资人部分本息的，应以其骗得的资金总额减去返还资金本息数认定集资诈骗罪的既遂数额。
（3） 对于确有证据证明集资诈骗行为人，在案发前仅具有非法吸收公众存款罪的主观故意，后因其他原因携款潜的，在排除其具有转移隐匿帐证资料的情况下，应以其潜逃时所携集资款数额来认定其集资诈骗罪既遂数额。
（4） 对于集资诈骗行为人，在使用欺骗方法非法集资后，用于挥霍性投资或其他资金损失的，应计入其集资诈骗罪既遂数额。
故对本案李某等人的集资诈骗数额，应以其骗得的资金总额减去返还资金本息数，即其案发时未返还集资会员12295人次的集资款人民币 23418.4111万元(含美金2万元)，来认定集资诈骗罪的既遂数额。

四、处理结果
人民检察院以被告人李某等人集资诈骗23418.4111万元将本案移送起诉，市中级人民法院以集资诈骗罪判处李建死刑。后经省高级人民法院、最高人民法院核准，维持了原判决。

郑州市人民检察院 王耀世