2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志十一届全国人大四次会议上庄重宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。党的十八大报告中强调要进一步完善中国特色社会主义法律体系。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，我国行政法律体系建设也取得了巨大成就，形成了行政法律制度的基本框架，总体解决了有法可依的问题。但法律的生命在于实施，有法必依、执法必严、违法必究的问题显得更为突出和紧迫，成为广大人民群众普遍关注和反应强烈的问题。本文着重分析我国目前行政法律实施存在的问题及原因，并相应提出对策和建议，以期对进一步完善我国行政法律体系有所裨益。

　　一、我国行政法律体系建设所取得的成就

　　法律体系是指一国的全部现行法律规范，按照一定的标准和原则，划分为不同的法律部门而形成的内部和谐一致，有机联系的整体。当代中国的法律体系由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉程序法共七个法律部分所构成。改革开放以来，行政法律制度从无到有，逐步健全，适应了快速发展的社会经济进步和政府法治建设需要，已经成为我国新兴的耀眼的朝气蓬勃的部门法律。

　　《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》和《公务员法》等法律出台，表明我国行政组织和人员法律制度框架的确立；《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法实施条例》等法律法规相继出台，标志着我国行政监督与救济法律制度框架的建立；《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》、《政府信息公开条例》、《行政强制法》等规范行政机关共同行政行为的综合性法律法规以及大量规范行政机关某一管理领域行政行为的专门性法律法规也相继颁布实施；《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等法律及配套行政法规、地方性法规、规章也相继出台。这种以法律为纲，法规、规章项配套的行政法律体系，表明我国行政法律体制度框架已基本形成，做到了行政管理有法可依。

　　二、我国行政法律实施中存在的问题及原因分析

　　在我国，大部分的法律都是由行政机关执行，其中多数行政管理行为直接涉及相对人的权利义务。只有行政机关等享有行政职权的机关全面正确地履行法律规定的各项职能，才能实现我国法治政府的建设目标。近年来，依法行政工作被高度重视，依法行政建设取得了重要进展。但法律实施难是中国法治建设长期面临的难题，行政领域内存在的问题也比较突出。解决这些突出问题，需要更进一步强化行政法律实施的效果。目前，行政法律实施主要有以下问题。

　　（一）法律规定本身需要进一步完善

　　如《行政许可法》第13条，先前草案中所规定的“不得设定行政许可”的禁止性文句，被“可以不设行政许可”的的授权性语句所取代。虽然立法旨在通过该条文收缩行政许可权，但是“可以”一词则同时意味着也可以设定行政许可。设与不设行政许可，成为了行政许可机关自由裁量的事项，这样的条文本身使该条文的规范机制丧失殆尽。还有《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，虽然经过最高院若干司法解释的扩充，受案范围有所扩大，但就总体规定而言，受案范围仍然太窄，特别是关于抽象行政行为被排除在行政受案范围之外等弊端，无法满足当下社会相对人日益高涨诉权的要求。

　　（二）法律的操作性不强

　　受“立法宜粗不宜细”的主导思想影响，我国许多法律规定过于原则抽象，缺乏可操作性。有些立法调研、论证、利益协调等准备不足，导致实施中难以到位或操作困难。以法律责任为例，责任是充分保障权利的基础，违法不究必然导致有法不依。《行政处罚法》第55-59条规定了给予行政处分的责任形式，但没有规定给予何种形式的行政处分，如何给予行政处分，既体现不出法律的明确性，也导致了行政机关的自由裁量权过大。这样的立法模式在我国行政法律规定中占很大比例，导致法律的操作性不强，从而进一步影响了法律的实施效果。

　　（三）配套法律法规不健全

　　行政法律的实施需要配套法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方规章的完善，如果配套法规不健全，法律较为原则的规定难以实施。《行政许可法》、《行政处罚法》等法律，大都是只作出规范性、原则性的要求，不可能对每一个内容都作出详尽操作性的规定。由于配套法律制度不健全，导致实施过程中存在各种问题。例如，2010年《国家赔偿法》修订中在35条确立了精神损害赔偿制度，《国家赔偿费用管理条例》、《人民检察院国家赔偿工作规定》虽对国家赔偿制度作了进一步的规定，但在精神损害抚慰金的计算标准、计算方法、追偿制度等方面未作规定，配套法律的缺失致使国家精神损害赔偿案件在适用中面临诸多困境，导致精神损害国家赔偿实施的无序和艰难。

　　（四）行政公职人员法律观念与意识淡薄

　　法律思维是指人们对于法律的认识态度，从法律的立场出发思考和认识社会的方式，运用法律解决问题的具体方法，是受法律意识和法律技术影响的一种认识社会现象的思维方法。造成法律实施不尽如人意的原因较多，其中公职人员特别是领导干部的宪法意识和法治观念淡薄、长官意志浓厚、官本位风气盛行是一个深层次的原因。部分公职人员有的习惯人治，认为法治无用；有的认为法律只是一种工具，是否运用法律取决于是否有必要和有利；有的将法律主要用于对人而不是对己，主要用于治老百姓而不是治权治官。

　　（五）行政相对人的法律意识较为薄弱

　　随着行政法治进程的不断推进，相对人的法律意识有了很大提高，群众监督行政执法，行政复议、行政诉讼、行政赔偿案件数量也逐年上升。但整体来看，行政相对人通过法律救济权益的意识还相对薄弱，在合法利益受到不法行为侵害后，由于法律知识欠缺、迷信信访制度、害怕遭到行政机关报复等原因，不知道、不愿意、不敢通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等方式救济自己的合法权益，进而影响了行政救济法律的实施。

　　三、完善我国行政法律实施的对策

　　我国处于社会转型矛盾凸显期，社会管理创新和社会矛盾化解成为我国当前面临的重要任务，行政法律的责任更重，法律实施的任务还相对艰巨。

　　（一）继续完善行政立法，提高立法质量、完善配套法律制度

　　社会主义行政法律体系的形成是社会主义法治建设的产物。行政立法虽然取得了巨大成就，建立起了行政法律体系的基本框架，但是《行政征收法》、《行政补偿法》、《行政程序法》等法律还尚未出台。在新的历史起点上，完善中国特色社会主义行政法律体系难度更大，任务更艰巨，我国的行政立法工作应当从数量型立法向质量型立法转变。我们要进一步提高立法的质量，注重科学立法与民主立法，注重法制的统一。进一步完善立法听证制度和专家论证制度，扩大民众参与范围和深度，科学界定立法理念，深入研究影响行政立法实施的机制性障碍，深化行政管理体制的改革，规范完善规范性文件的软法效应，使行政立法能够在现实中真正发挥法治功能。配套法律制度的完善也是提高法律实施的具体依据。我们应该进一步完善行政处罚法和许可法的监督制度和责任追究制度，完善信息公开配套法律制度，完善国家赔偿法的精神损害赔偿等法律配套制度，使法律的规定得到详尽的落实；规范行政自由裁量权，防止权力滥用和腐败现象的产生，提高行政法律实施的效果。

　　（二）提高行政执法能力建设，不断提高队伍素质

　　徒法不足以自行，行政法律能否真正实现其价值，取决于公众认知度和社会环境，更取决于执法人员的法律适用的效果。法律适用的过程，就是执法人员运用法律知识和业务知识，通过思维活动与理性判断，把法律规定正确适用于执法活动的过程。因此，合格的执法人员是保障法律正确实施的前提，高素质的工作人员是增强行政法律实施的关键。我们要高度重视培养执法人员坚定的理想信念；加强执法队伍科学化和规范化管理，探索完善行政执法人员管理制度；加强领导干部学法用法的实效，加强干部能力建设；加强执法人员培训，提高执法能力和水平；推进工作作风和廉政建设，建立健全反腐倡廉长效机制，不断提高执法队伍的公信力；加强文化建设，营造健康向上、特色鲜明的行政执法文化氛围；提高执法人员的职业神圣感；重视基层执法队伍建设和基层能力建设。

　　（三）培育群众法律意识和素养，形成学法守法用法的社会氛围

　　行政机关通过公正、高效、廉洁的工作机制，及时、有效地实施行政管理，人民群众的配合也必不可少。我们应该充分发挥法治宣传和教育职能，培育群众的法律意识和法治素养，培养全体公民自觉守法的行为意识，形成自觉学法守法用法的社会氛围；教育广大群众依法表达诉求，学会运用法律手段解决矛盾纠纷，监督行政执法，不迷信人治，用法律武器维护自身合法权益。

　　（四）强化责任追究，完善监督机制

卫生部　商务部


关于印发《台湾服务提供者在大陆设立独资医院管理暂行办法》的通知

卫医政发〔2010〕110号


各省、自治区、直辖市卫生厅局、商务主管部门，各计划单列市商务主管部门，新疆生产建设兵团卫生局、商务局：
　　为加强和增进两岸间的经济合作，落实《海峡两岸经济合作框架协议》，根据《中华人民共和国外资企业法》和《医疗机构管理条例》等有关法律法规，卫生部和商务部共同制定了《台湾服务提供者在大陆设立独资医院管理暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。目前，台湾服务提供者在大陆设立独资医院限定在上海市、江苏省、福建省、广东省和海南省。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　卫生部　商务部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年十月二十二日



台湾服务提供者在大陆设立独资医院管理暂行办法

第一章　总　　则

　　第一条　为落实《海峡两岸经济合作框架协议》，根据《中华人民共和国外资企业法》及其实施细则和《医疗机构管理条例》等有关法律、法规，制定本办法。
　　第二条　台湾服务提供者依法经大陆主管部门批准，可以在大陆设立独资医院（以下称台资独资医院）。
　　第三条　申请在大陆设立台资独资医院，适用本办法。
　　第四条　大陆对台资独资医院坚持逐步开放、风险可控的原则，依法保护患者和台湾服务提供者双方的合法权益。
　　第五条　台湾服务提供者在大陆设立台资独资医院，可自主选择经营性质为营利性或非营利性。
　　第六条　台资独资医院必须遵守大陆有关法律、法规和规章。台资独资医院的合法经营活动及出资方的合法权益受法律保护。
　　第七条　卫生部和商务部在各自的职责范围内负责台资独资医院管理工作。
　　设区的市级以上地方人民政府卫生行政部门（含中医药主管部门，下同）和商务部门在各自职责范围内负责本行政区域内台资独资医院的日常监督管理工作。

第二章　设置条件

　　第八条　台资独资医院的设置与发展必须符合当地医疗机构设置规划。
　　第九条　申请设立台资独资医院的台湾服务提供者应当是能够独立承担民事责任的法人，应当具有直接或间接从事医疗卫生投资与管理的经验，并符合下列要求之一：
　　（一）能够提供先进的医院管理经验、管理模式和服务模式；
　　（二）能够提供具有国际领先水平的医学技术。
　　第十条　设立的台资独资医院应当符合以下条件：
　　（一）必须是独立的法人；
　　（二）三级医院投资总额不低于5000万人民币，二级医院投资总额不低于2000万元人民币；
　　（三）符合二级以上医院基本标准；
　　（四）在老、少、边、穷地区设置的台资独资医院，投资总额要求可以适当降低。

第三章　设置审批与登记

　　第十一条　申请设置台资独资医院，应当先向所在地设区的市级卫生行政部门提出申请，并提交以下材料：
　　（一）设置医疗机构申请书；
　　（二）项目建议书；
　　（三）可行性研究报告；
　　（四）有效的台湾服务提供者证明书；
　　（五）法人注册登记证明（复印件）、法定代表人身份证明（复印件）和银行资信证明；
　　（六）项目选址报告、项目土地使用租赁证明、项目建筑平面图；
　　（七）台湾服务提供者能够提供国际先进医院管理经验、管理模式和服务模式或具有国际领先水平医学技术的证明材料。
　　第十二条　设区的市级卫生行政部门对申请人提交的材料进行初审，并根据医疗机构设置规划提出初审意见，连同医院设置申请材料、当地医疗机构设置规划一并报所在地省级卫生行政部门审核。
　　第十三条　省级卫生行政部门对申请材料及设区的市级卫生行政部门初审意见进行审核，提出意见后报卫生部审批。报请审批，需由省级卫生行政部门向卫生部提交以下材料：
　　（一）申请人设置申请材料；
　　（二）设置地设区的市级人民政府批准发布实施的《医疗机构设置规划》及设置地设区的市级和省级卫生行政部门关于拟设置台资独资医院是否符合当地医疗机构设置规划的审核意见；
　　（三）省级卫生行政部门关于设置该台资独资医院的审核意见，其中包括对拟设置医院的名称、地址、规模（床位、牙椅）和诊疗科目等的意见；
　　（四）法律、法规和卫生部规定的其他材料。
　　卫生部应当自受理之日起20个工作日内，作出批准或者不批准的书面决定。
　　第十四条　申请设置台资独资中医医院（含中西医结合医院和民族医医院）的，按照本办法第十一条、第十二条和第十三条的要求，经所在地区的市级中医药管理部门初审和所在地的省级中医药管理部门审核，报国家中医药管理局审核后转报卫生部审批。
　　第十五条　申请设置营利性台资独资医院，申请人在获得卫生部设置许可后，还应当按照有关法律、法规的规定向商务部提出申请，并提交以下材料：
　　（一）设置申请申报材料及批准文件；
　　（二）台资独资医院章程；
　　（三）台资独资医院法定代表人或董事会人选名单；
　　（四）工商行政管理部门出具的机构名称预先核准通知书；
　　（五）法律、法规和商务部规定的其他材料。
　　商务部应当自受理申请之日起20个工作日内，作出批准或者不批准的书面决定；予以批准的，发给《外商投资企业批准证书》。不予批准的，应当说明理由。
　　获得批准设立的台资独资医院，应当自收到商务部颁发的《外商投资企业批准证书》之日起一个月内，凭此证书依法到相关部门办理注册登记手续。
　　第十六条　申请设置非营利性台资独资医院，申请人在获得卫生部设置许可后，还应当通过商务部外商投资审批管理系统网站填写《外商投资非营利性医疗机构备案表》，到商务部办理备案，并提交以下材料：
　　（一）外商投资非营利性医疗机构备案表“打印版（经签章）”；
　　（二）卫生部门的设置许可文件（复印件）。
　　商务部备案并在《外商投资非营利性医疗机构备案表》加盖公章。
　　第十七条　获准设立的台资独资医院应当按照《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》等关于医疗机构执业登记所规定的程序和要求，向所在地省级卫生行政部门申请执业登记，领取《医疗机构执业许可证》。
　　第十八条　台资独资医院的名称由所在地地名、识别名和通用名依次组成，并符合医疗机构命名的有关规定。
　　第十九条　经批准设置的台资独资医院，应当在审批机关规定的期限内办理完有关登记手续；逾期未能完成的，经审批机关核准后，撤销该独资医院项目。
　　第二十条　已设立的台资独资医院变更名称、地址、规模（床位、牙椅）、诊疗科目、投资总额和注册资金的，应当按照本章规定的审批程序，经原审批机关审批后，到原项目登记机关办理相应的变更登记手续。
　　第二十一条　已设立的台资独资医院申请变更设置人和股权的，应当按照本办法规定分别报卫生部和商务部批准。
　　第二十二条　已设立的台资独资医院终止运营，应当在终止运营90天前申请办理注销手续。

第四章　执　　业

　　第二十三条　台资独资医院作为独立法人实体，自负盈亏，独立核算，独立承担民事责任。
　　第二十四条　台资独资医院应当执行《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》等关于医疗机构执业的规定。
　　第二十五条　台资独资医院应当执行临床诊疗指南和技术规范，遵守新技术临床应用的有关规定。
　　第二十六条　台资独资医院发生医疗纠纷争议，依照大陆有关法律、法规处理。
　　第二十七条　台资独资医院聘请外籍医师、护士，应当按照大陆有关法律、法规和相关规定办理。
　　第二十八条　发生重大灾害、事故、疾病流行或者其他意外情况时，台资独资医院及其卫生技术人员应当服从卫生行政部门的调遣。
　　第二十九条　台资独资医院发布本院医疗广告，按照《中华人民共和国广告法》、《医疗广告管理办法》等有关法律法规规定办理。
　　第三十条　台资独资医院的医疗收费价格按照大陆有关规定执行。
　　第三十一条　营利性台资独资医院的税收政策按照大陆有关规定执行。

第五章　监督管理

　　第三十二条　设区的市级以上地方卫生行政部门负责本行政区域内台资独资医院的日常监督管理工作。
　　台资独资医院的《医疗机构执业许可证》校验期为3年，《医疗机构执业许可证》的校验由医疗机构执业登记机关办理。
　　第三十三条　营利性台资独资医院应当按照大陆对外商投资企业的有关规定，接受大陆有关部门的监督。
　　第三十四条　台资独资医院违反大陆有关法律、法规和规章的，由有关主管部门依法查处。

第六章　附　　则

　　第三十五条　本办法中的台湾服务提供者应当符合《海峡两岸经济合作框架协议》中关于“服务提供者”的定义及相关规定要求。
　　第三十六条　各省、自治区、直辖市卫生、商务部门可以依据本办法，结合本地实际制订具体规定。
　　第三十七条　本办法由卫生部和商务部负责解释。
　　第三十八条　本办法自2011年1月1日起施行。
　　第三十九条　原有规定与本办法规定不符的，以本办法为准。