行政还是民事？诉讼中的程序困惑

李鹏飞


现实生活中，社会纠纷中既有具体行政行为的作用力，也有民事行为的作用力。这样，当事人在救济自己的权利时，如果选择诉讼的方式，那么便会面临是提起行政诉讼还是民事诉讼的困惑。由于缺乏统一的法律规定，受理案件的法院在处理这类事情上也存在不同的认识，进而会做出不同的处理结果。法制国家的精神是，相同或者近似的纠纷应当有着相同或者近似的处理结果，这是法律统一性的必然要求。因此当事人基于此种情况下产生的困惑和法院的处理尺度不一致的情况，应当是现行立法所应关注的问题。
下面笔者举几个案例，来探讨一下这个问题。
案例一、甲居民因乙单位建造的房屋遮住了自己的采光而发生纠纷，甲要求乙方进行赔偿。乙方抗辩称其建筑的规划已经得到规划部门的审批，甲应当找规划部门解决或者起诉规划部门，故，不同意赔偿。
案例二 甲将自己的汽车出借给乙使用，后乙伪造虚假的甲表示同意该车可作抵押的声明，将该车抵押给第三人，现甲方要求第三人返还该车。
案例三某市房管部门就辖区内的某块土地向甲发放了房产证，后又就该块土地向乙发放了房产证，甲和乙均依据房管部门的房产证主张土地的使用权，故，发生争议。
案例四 某市某处房产，处于自然无登记状态。现有甲单位占有使用，乙单位认为该房产应当为其所有，故要求甲单位腾退房屋，发生纠纷，怎么办？
第一个案例中反映出的问题是，经有权机关的具体行政行为审批的民事行为对第三者造成侵害，第三者先提起行政诉讼否认其合法性后要求民事行为实施者承担侵权责任，还是直接依据法律提起民事诉讼要求侵权主体承担侵权责任。
第二个案例反映的问题是，甲是否有权直接提起民事诉讼否认登记的效力要求第三方返还车辆，还是必须先对登记部门提起行政诉讼，否定登记的效力进而要求第三方返还车辆
第三个案例反映的问题是，甲乙双方是直接要求法院来确认不动产的权属还是要求不动产登记机关现行确权，对确权行为不服后提起行政诉讼。
第四个案例反映的问题是，乙方能否直接向法院提起确权诉讼和侵权诉讼要求甲单位腾房，还是必须先要求房产机关对房屋进行确权，如对确权行为不服，进而提起行政诉讼。
这几个案例反映的问题均为，当事人在遇到上述纠纷时是提起民事诉讼是提起民事诉讼，还是有权选择。从上述几个案例所反映的问题出发，笔者将其归纳为两种不同类型的情况。
一， 民事行为经行政机关审批、登记后，该民事行为对第三方构成了权利侵害，受害者如何救济权利，案例一和案例二就反映了这个问题。针对这种问题，一种意见认为，第三人不能直接向法院提起诉讼，因为该民事行为的合法性已经行政行为的确认，其不在是单纯的民事行为，而具有行政行为的色彩。按照行政行为的公定力效力，行政行为非经行政机关和法院的诉讼程序审查，其效力自然合法。如当事人直接提起民事诉讼，法院如直接支持其要求认定对方民事行为的违法性，等于间接否认行政行为的效力，这违反了行政行为公定力的效力。因此，第三人应当先行提起行政诉讼，请求法院认定行政机关的审批、登记行为违法，然后再提起民事诉讼。或者在行政诉讼中附带提起要求行政机关违法审批的赔偿责任。笔者查到，内蒙古自治区人民法院内高法发（1995）1号《全区民事审判工作座谈会讨论审理房地产案件有关问题纪要》中的规定，即是该种意见的反映。该文件规定，因有关部门审批建筑执照不当，可能影响他人采光、通风引起的纠纷，由审批部门解决或提起行政诉讼，法院不作为民事案件受理。另一种意见认为，第三人有权直接提起民事侵权诉讼，要求民事行为实行者直接承担民事责任。笔者也同意这种意见。理由如下：首先，行政行为的公定力效力不是绝对的。传统的行政法理论赋予行政行为绝对的公定力，即法院不经相关主体提起，且经行政诉讼程序审理，不得否认行政行为的合法性。笔者认为，这一观点越来越值得质疑，在现实的司法实践中，其受到越来越大的挑战。人民法院在民事诉讼中否认法人人格的做法和相关司法解释中法院可抛开工商部门的虚假登记直接认定企业的性质的规定，均反映了行政行为的公定力效力不是绝对的。故，行政行为的公定力不是当事人不可以直接提起民事诉讼的依据。其次，民事行为的合法性经行政行为的审查，并不改变其自身的独立性。就案例一和案例二而言，造成侵害的直接原动力仍然为民事行为的本身，因为其在审批之前就是违法的。况且民事行为即使具有真正的合法性，也不能排除造成侵权的后果。因此，不能认为民事行为经过了合法审批就将民事行为自身的独立性淹没。这种独立性决定，民事行为的违法性不会因为行政行为的确认而绝对否认，一般来说，如果一个民事行为在审批前即为违法行为，那么这种违法行为将是绝对的，民事行为的主体应当独立承担违法或者侵权的责任。再次，从经济诉讼和效率的角度讲，也应当允许当事人直接提起民事诉讼。在案例一和案例二中，赋予当事人直接提起民事诉讼的权利，有利于节省诉讼资源，提高社会解决纠纷的效率。因为，要求当事人必须先行提起行政诉讼否认行政行为的不法性，然后再依据此行政诉讼提起民事诉讼要求第三人承担侵权责任，显然将付出极大的诉讼成本，而且将陷入民事行为实施者替行政部门承担责任逻辑中。即使，在行政诉讼中要求行政部门承担违法行政的赔偿责任，笔者认为也不可取，因为，国家赔偿是有限的，这种国家赔偿无法弥补权利人受到的实际侵害。因此，允许受害人直接对民事行为主体提起民事诉讼不仅符合经济诉讼的原则。，而且有利于当事人实际损失的救济。
综上，笔者认为，民事行为虽经行政行为审批和登记，但如给其他人造成损害，受害人可直接提起民事诉讼，不应限制受害人的此种权利。
二、民事权利经行政机关确认给一方或双方主体后，他人与被确权主体或者确权主体之间产生争议，如何解决？当事人对未定产权的物发生纠纷，如何解决？案例三和案例四反映的就是这个问题。关于这个问题，一种意见认为，当事人可直接向人民法院提起民事诉讼，由人民法院对争议权属进行确认，然后依据人民法院的审理结果要求行政机关对自己享有的权利进行登记。另一种意见认为，应当先由行政机关解决或者提起行政诉讼，然后依据行政诉讼的结果取得行政登记后，提起民事诉讼要求非权利主体停止侵害。
笔者认为，只有涉及以登记公示的所有权类型才涉及行政诉讼与民事诉讼哪个先那个后的问题。在我国的法律中，所有权公示的种类有两种方式，一种是占有公示，一种是登记公示。对于不动产和一些动产（如汽车），法律规定公示的方法为登记，权利人取得所有权需要登记公示确认。但笔者认为，即使这样，登记也不能成为取得所有权的依据，当事人所有权的取得不在于是否登记，而是具体的民事法律事实。如，当事人自己建筑了房屋，从建筑完成时起，其就对房屋享有所有权，不会认为其在未登记前不享有所有权。这也决定了房地产登记均为形式审查，其一般不对民事关系的真伪进行审查。鉴于这种登记的公示见证作用，笔者认为在这种物的所有权之争中，任何一方只要有证据表明自己是真正的所有权主体，即可直接提起民事诉讼要求排除另一方主体的权利主张，而无需考虑自己是否取得登记，即使另一方已经取得了登记证书。但是，有两种情况应当例外，一是法律规定，当事人的权属争端必须要求行政机关处理前置时，在未经行政处理和行政诉讼前，当事人不得提起民事诉讼。还有一种情况，就是如果登记是因为登记机关的失误造成的，当事人最好先通过行政诉讼解决。
（作者：北京市普华律师事务所 李鹏飞）


甘肃省嘉峪关市人民政府


嘉峪关市人民政府批转《嘉峪关市依法破产国有企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险实施办法》的通知



嘉政发［2008］71号


市政府各部门，在嘉各单位：
市劳动和社会保障局等部门《嘉峪关市依法破产国有企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险实施办法》已经2008年10月13日市政府第38次常务会议讨论通过，现予批转，请认真组织实施。

附件：嘉峪关市依法破产国有企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险实施办法


二00八年十月二十九日


附件：

嘉峪关市依法破产国有企业退休人员
参加城镇职工基本医疗保险实施办法

第一条 为解决我市依法破产国有企业退休人员基本医疗保障问题，根据《甘肃省人民政府办公厅批转省劳动保障厅等部门关于甘肃省地方关闭破产国有企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险实施方案的通知》（甘政办发[2008]121号）的精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于2008年6月底前，我市依法破产的国有企业退休人员。
第三条 通过中央、省、市财政补助资金的支持，确保在2008年底前将我市依法破产的国有企业退休人员全部纳入城镇职工基本医疗保险。
第四条 我市依法破产国有企业退休人员基本医疗保障工作由市劳动和社会保障局医疗保险服务中心经办。
第五条 市劳动和社会保障局医疗保险服务中心具体履行下列工作职责:
（一）制定工作方案，明确工作措施；
（二）建立目标责任制，抓好组织实施；
（三）落实补助资金、待遇支付及服务管理。
第六条 对于2008年6月底以前依法破产国有企业的退休人员，已参加医疗保险的，由财政按每人1260元的标准予以补助；未参加医疗保险的退休人员，在办理参保手续时，按每人6300元缴纳医疗保险费。在落实补助资金的同时，保证依法破产国有企业医疗保险预留费用及时、足额归集到医疗保险基金专户。通过扩面加强基金征缴和支付管理，多渠道筹集资金，保证医疗保险基金安全有效运行。
第七条 补助资金全部划入市城镇职工基本医疗保险基金专户，统一管理和核算。审核结算办法及医疗保险待遇支付按照《嘉峪关市人民政府关于印发〈嘉峪关市城镇职工基本医疗保险制度改革实施方案〉的通知》（嘉政发［2000］103号）的有关规定及其配套办法执行。
第八条 我市依法破产国有企业退休人员城镇职工基本医疗保险按城镇职工基本医疗保险有关规定设立个人帐户，统一制度、统一管理、运行规范，不单独列账管理，不搞封闭运行。
第九条 医疗保险经办机构要从关闭破产国有企业退休人员的实际出发，完善业务流程，提升服务水平，确保将所有参保退休人员的基本医疗保险待遇落到实处。
第十条 本办法未尽事项按嘉政发［2000］103号文件及其配套办法的相关规定执行。
第十一条 本办法由嘉峪关市劳动和社会保障局负责解释。
第十二条 本办法自2008年11月1日起实施。