以和谐审判探讨未成年人犯罪刑事和解的意义/陈宝军

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 19:52:38   浏览:9971   来源:法律资料网
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以和谐审判探讨未成年人犯罪刑事和解的意义

陈宝军


  在刑事审判中发现,未成年犯罪在整个犯罪数量中的比重不断上升,其中既有家庭、社会等外部因素的影响也有未成年人心理不成熟因素的影响。从未成年所犯的罪名来看多是盗窃、抢劫、故意伤害等,由于未成年具有好奇、冲动的特点,做事不计后果,所造成的社会危害一般都比较严重,要么属于刑法中的严重情节要么造成被害人重伤,所以按照法律规定这些都应当被判处有期徒刑以上刑罚。这些未成年人大多正在读书,如果一旦把这些未成年判处有期徒刑,就会对他们的一生造成无法弥补的损害。在构建和谐社会的大背景下,法院解决纠纷不仅要注重“案结”更要注重“事了”,即要寻求法律效果和社会效果的统一。面对这种问题,笔者认为可以通过和谐审判的方式解决未成年人犯罪的问题,做到既保护被害人的利益又维护了被告人的利益,从而维护社会稳定、社会和谐。在审判阶段引入刑事和解就是我们采取的一项重要的举措,我们既要引用和探索刑事和解的形式也要引用和探索刑事和解的实质,所谓审判阶段刑事和解是指在刑事审判阶段,被害人与犯罪人在法官的主持下,自愿就被害人补偿进行对话、协商,使犯罪人责任承担具有轻缓化的一种犯罪处置方式。审判阶段刑事和解的定义具有以下基本内涵:
  一、审判阶段的刑事和解是一种犯罪处置方式。按照传统刑罚观,刑罚的根据主要有报应刑论和目的刑论,报应刑论强调善有善报,恶有恶报,刑罚就是对犯罪分子做坏事的一种报应,目的刑论强调刑罚的主要目的是一般预防和特殊预防的统一,即使实施了危害社会的行为的人承担刑事责任,防止其以后重新犯罪和防止那些尚未犯罪的人走上犯罪的道路。不管是报应刑论还是目的刑论都可归纳为刑罚裁量和刑罚执行这两个方面。而刑事和解的提出突破了传统的刑罚方式,它是以传统的刑罚为基础,吸纳了新的方式,例如在我们在实践中发现有的被告人家庭条件不好,通过协商确定,被告人给受害人种植、收割庄稼,帮受害人做房子等等方式。通过社会矫正来取代对人身自由的限制,这些也可以作为犯罪处置的一种方式。
  二、刑事和解是发生在审判阶段,由法官作为中间人。既然案件移送到了法院,大部分案件经过公安机关的侦查和检察机关的审查起诉,基本上确定了被告人有罪,在这种情况下,如果被告人自愿认罪,可以更容易的与被害人达成和解协议。笔者认为,在审判阶段更有利于刑事和解,理由是不管是侦查机关还是检察机关它们都是站在被告人的对立面,尽量最大可能的追究被告人的刑事责任,而法官是公正的化身,法官不偏不倚的地位决定了能够中立的对待被告人和检察机关,在被告人和被害人心中树立了公正的信念。同时由法官作为中间人主持刑事和解也体现了司法在处理纷争中的作用,有利于平衡被告人、被害人和国家的利益和地位。需要指出的是,法官在刑事和解中的作用只是做被告人、被害人的思想工作,释明法律规定与利害关系,使被告人与被害人在自愿合法的基础上达成刑事和解协议,法官不得使用胁迫、诱导的方式迫使被告人与被害人达成刑事和解协议,在实践中主要通过“圆桌审判”、被害人叙说的方式促使和解协议的达成。具体法官该怎么做还有待于理论界和法律实务界作进一步的探讨。
  三、审判阶段刑事和解的内容是被害人与被告人自愿的进行对话、协商。通过对话、协商达成刑事和解协议,使被害人得到物质赔偿和精神损害赔偿,使被告人得到被害人及其家人的原谅从而得到轻缓化处理。美国犯罪学家约翰•R•戈姆在《刑事和解程序:一个实践和理论架构的考察》一文中提出“叙说理论”(Narrative Theory),叙说理论认为,被害人叙说是一种有效的心里治疗方式,被害人在法官的主持下,在和解的过程中向被告人和法官讲述被害的经历,能够降低其恐惧和焦虑,而且还能在思想上教育加害人,使其认识到自己所造成的损害,能够时刻的体会到自己行为的严重后果,从而使其真诚的认错、觉悟,不再犯罪,积极赔偿被害人,有利于实现恢复正义。
  四、审判阶段刑事和解的结果是使被告人的刑事责任得到轻缓化处理。所谓轻缓化,是指法官对犯罪人的判处比一般情况轻的刑罚,主要表现在“轻”和“缓”上,“轻”强调从轻、减轻或者免于刑事处罚,“缓”强调积极使用缓刑。在《最高人民法院关于构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》第18条提出,对于轻微犯罪等,主观恶性小、人身危险性不大,有悔改表现,被告人认罪取得被害人谅解的,尽可能地给他们改过自新的机会,依法从轻、减轻处罚。另外对于因婚姻家庭、邻里纠纷等民间矛盾激化引发的案件,应被害方的过错行为引发的案件,案发后真诚悔罪并积极赔偿被害人损失的案件,应慎用死刑立即执行。从以上可以看出,对符合刑事和解案件的被告人轻缓化处理是有现实依据的。需要指出的是,法官在对刑事和解的被告人进行轻缓化处理的过程中必须在法律规定的幅度内进行裁量,例如我国刑法第263条关于抢劫罪的规定:以暴力、胁迫或者其他方法抢劫公私财物的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。除了具有减轻情节之外,笔者认为法官不应超过法律规定的底限,即法官不能判决二年有期徒刑更不能判决一年有期徒刑,这时要使被告人得到轻缓化处理法官可以通过判决三年有期徒刑缓期三年执行的方式判决,从而使被告人与被害人服判,也可以防止检察院抗诉。当然,我国刑法第17条规定已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪,应当从轻或减轻处罚,所以对于未成年犯罪人可以在法律规定的幅度以下作出判决。笔者主要从受害人、未成年犯罪人以及国家和社会的视角来讨论以和谐审判方式解决未成年人犯罪的意义。
  首先,刑事和解对受害人的意义。对于被害人来说,通过刑事和解不但可以确保其实质利益,而且还能弥补精神上的损害,有助于被害人之再社会化。首先,刑事和解能最大限度的使受害人获得物质赔偿。受害人所遭受到的人身损害和财产损害虽然在现有的法律制度中有刑事附带民事赔偿的制度,但是从实际的效果来看,并没有发挥很好的作用,被告人被判刑后,自认为已经对自己的行为付出了代价,在大多数情况下,他们根本就没打算进行民事赔偿,根本就没有赔偿的意愿,从而拒绝经济赔偿责任的承担就成为一种合理化的选择。而刑事和解就解决了这一问题,刑事和解要求被害人和未成年犯罪人在法官的主持下达成刑事和解协议,由于未成年犯罪人是否对被害人实行赔偿或者是否致力于赔偿将影响到对其的实体处理,所以未成年犯罪人及其法定代理人在赔偿方面往往会有一个积极的态度。刑事和解协议是由法官主持双方当事人合意的结果而不是强行的司法判决,这样一方面未成年人犯及其法定代理人会积极的履行赔偿;另一方面,受害人可以得到最大限度的赔偿。其次,刑事和解有利于恢复受害人的精神损害。在传统的刑事诉讼中,通过国家对犯罪人的刑罚处罚,被害人的报应情感得到一定的满足,愤怒情绪得到一定的宣泄。但是,对于其造成的心理障碍确实无法得到修复的,其实被害人不仅需要物质上的恢复还需要心灵上的恢复,而针对未成年人犯罪的刑事和解就是在相对和平的“圆桌会议”下,在融洽的氛围中采用叙说、赔礼道歉等方式使受害人受伤的心灵得到恢复。再次,刑事和解有利于被害人与未成年犯罪人及其他朋友、同学重新建立友情,有利于重新回归社会。被害人及其法定代理人与未成年犯罪人及其法定代理人以及在他们双方的亲属、老师参与下,在法官的主持下,在相对和平的氛围中达成和解协议,使双方当事人重归于好,当然就有利于被害人与未成年犯罪人及其他朋友、同学重新建立友情,有利于重归社会。
其次,刑事和解对未成年犯罪人的意义。首先,刑事和解有利于使未成年犯罪人得到轻缓处理,特别是避免受到重刑罚的处理。在传统的刑罚中,未成年犯一旦被判有期徒刑关押在监狱或者看守所或者未成年管教所就会产生种种问题,例如,有的未成年犯罪人之间会交叉感染,不但没有达到改造的目的反而学会了一些犯罪的“本领”;有的未成年人因刑罚处罚,对社会产生仇视心理,刑满释放后重新犯罪报复社会。在刑事和解中,未成年犯罪人通过接受被害人及其法定代理人和相关人员的谴责,向被害人赔礼道歉,真诚谢罪、悔悟,以及赔偿或者其他物质补偿的行为或者通过缓刑的方式来承担刑事择,从而有利于未成年犯罪人的轻缓化处理,特别是免受严重刑罚的处理。其次,刑事和解有利于更好的感化、教育未成年犯罪人。在传统刑事处理模式中,教育功能是通过刑罚实现的,是一种强制教育;而在审判阶段的刑事和解中,则是以对话交流来实现教育的。一方面,刑事和解融洽的环境使加害人消除了一些误解和歧视;另一方面,未成年犯罪人与被害人就犯罪影响进行讨论,使犯罪人更加能够深刻认识自己犯罪行为的严重后果,以及给他人带来痛苦的程度,在促使其真诚的悔悟方面具有更好的效果。再次,有利于未成年犯罪人重归社会。刑罚的目的论者认为刑罚是国家为了排除犯罪者,保卫社会而采取的一种手段,包括将不能改善者与社会隔离,对有改善可能者进行教育、改造,使之作为善良的社会人能够复归社会。正如我国台湾学者林山田教授所言,刑罚权的界限与行使,应以犯罪人再社会化的需要为依据,刑罚的宣告与执行应能作为犯罪人再社会化的手段。因此惟有符合再社会化原则的刑罚,方是有意义而有必要的刑罚,一切足矣阻挠犯人再社会化之目的的构想的刑罚应尽量避免。刑事和解能尽量减少涉入刑事诉讼,尽量避免羁押的理念,有利于未成年犯罪重返社会,控制与预防重新犯罪,是其再社会化的一个新途径。
  再次,刑事和解对国家和社会的意义。首先,刑事和解是贯彻宽严相济刑事司法政策的一个具体举措。宽严相济的刑事政策,是党的十六届六中全会对当前司法工作提出的明确要求,也是党和国家在新的历史条件下,通过总结长期以来打击犯罪、预防犯罪的经验而得出的重要结论,其基本要求就是,要根据犯罪的具体情况,实行区别对待,做到该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪,打击和孤立极少数,教育、感化和挽救大多数,最大限度地减少社会对立面,促进社会和谐稳定,维护国家长治久安。对未成年犯罪人毕竟要以教育为主,针对未成年犯罪人,刑事和解就体现在“该宽则宽”的一面。其次,刑事和解有利于提高司法效率。公正与效率是人民法院工作的两个永恒主题,也是司法的核心价值所在,“迟到的正义非正义”这句法谚告诉我们人民法院处理案件要提高司法效率。在司法资源有限的前提下,为了更好地完成诉讼任务,就必须高效利用有限的司法资源,刑事和解的突出优点就在于可以极大提高诉讼效率。对于双方当事人家庭条件都不好的情况,对被害人医药费的赔偿的判决就可能成为空判,这样被害人很难在短时间内获得赔偿,而刑事和解是在双方合意的基础上达成的,未成年人犯罪人的家人就会想尽一切办法积极主动的赔偿被害人,从而使被害人获得赔偿的时间就大大缩短了,所以说刑事和解有利于司法效率的提高。再次,刑事和解有利于化解社会矛盾,是贯彻“三项重点工作”的重要举措,进而有利于构建社会主义和谐社会。针对未成年犯罪人如果过分强调法律的惩罚功能而忽视法律的教育功能,可能会导致不良的后果产生,出现法律效果与社会效果的背离。如果通过刑事和解的方式,未成年犯罪人认罪服法,向受害人当面赔礼道歉,求得谅解,积极赔偿被害人的损失,就可以使被害人及其法定代理人在物质上得到足额的赔偿,精神上得到满足,同时加害人可以不影响读书,换来自己的家庭稳定和利益保障。在此条件下解决纷争,更能从深层次体现出对被害人的保护、对加害人的教育挽救,从而有利于重塑社会和谐。


作者:江西省宜黄县人民法院 陈宝军
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医疗纠纷的代替性解决机制
张海滨*
(厦门大学法学院,福建厦门,361005)


【内容摘要】 由于在纠纷解决方面所表现出来的简便、经济、快捷、专业型及保密性强等优点,代替性纠纷解决机制——ADR(Alternative Dispute Resolution)逐渐成为许多国家和地区解决民事纠纷的一大趋势。我国现行医疗纠纷解决机制存在着较多的问题,有待于进一步的改革与完善。根据我国所面临的现实情况,将ADR引入医疗纠纷领域是一条快速、有效地解决医疗纠纷的途径。医疗纠纷的代替性解决机制主要包括仲裁、调解、和解与行政裁决。这四种纠纷解决方式各具特点,适用于不同情况下医疗纠纷的解决。
【关 键 词】 医疗纠纷 医疗事故 医疗责任保险 代替性纠纷解决机制

The ADR(Alternative Dispute Resolution)of Medical Dispute
Zhang Haibin

Abstract: ADR(Alternative Dispute Resolution)has became the tendency of civil dispute resolution in many countries for its convenience, economy, quickness, high specialization and strict confidentiality, etc. There are still some problems in our current medical dispute resolution system which needs to be reformed and perfected. In face of the current situation, we should realize that it is a good way by using ADR in medical dispute resolution. The ADR of medical dispute mainly includes arbitration, mediation, negotiation and administrative ruling. All the four kinds are suitable to the resolution of different medical disputes for their characteristics.
Key Words: Medical dispute Medical malpractice Medical liability insurance
ADR(Alternative Dispute Resolution)

近年来,由于公民权利意识的增强等原因,医疗纠纷呈逐年上升的趋势。如何快速、公正、低成本地解决医疗纠纷,建立和维持良好的医患关系,不仅是医方和患方的共同愿望,而且是学者们研究的重要课题。
诉讼是医疗纠纷最重要的传统解决方式。严格的程序制度、最高权威的裁判和国家强制力的保证实施等因素使得诉讼在医疗纠纷的解决中始终占据着核心的地位。然而,诉讼在医疗纠纷解决过程中所暴露出来的不足也是显而易见的:医疗纠纷的专门化和日常化的特点使得法院实际上无法承受为数众多的医疗纠纷带来的压力,由此不可避免地造成了诉讼的拖延和高成本;诉讼中角色不同所引发的激烈对抗使得双方互不信任,医患关系遭受严重破坏。上世纪60年代以来,代替性纠纷解决方式——ADR(Alternative Dispute Resolution)因其在纠纷解决方面表现出来的特殊价值与优点逐步受到人们的重视和青睐,成为许多国家和地区解决民事纠纷的一大趋势。从我国所面临的现实情况看,将ADR引入医疗纠纷领域不失为一条快速、有效地解决医疗纠纷的途径。

一、 概 述

(一)医疗纠纷的概念与分类
作为一类纠纷的指称,医疗纠纷并不存在着一个确切的法律定义,学者们对其含义的理解也没有得到统一。有的学者认为,医疗纠纷是指病员及其家属与医疗单位双方对诊疗护理过程中发生的不良后果及其产生的原因认识不一致而向司法机关或卫生行政部门提出控告所引起的纠纷。[1]实际上,医疗纠纷的存在并不以向司法机关或卫生行政部门提出控告为条件,同时,因履行医疗合同过程中所发生的纠纷(例如医院的治疗未能达到通常情况下所应达到的治疗效果而引起的纠纷)也应属于医疗纠纷。笔者认为,医疗纠纷是指在医疗护理过程中,医疗单位与病人及其家属之间基于医疗关系而发生的纠纷。医疗纠纷是外化为当事人行为的纠纷,而不仅是一种内心的不满,其根本的特征在于其应受并且可受法律评价。
2002年4月14日,国务院颁布了《医疗事故处理条例》(以下简称《条例》)以取代1987年的《医疗事故处理办法》(以下简称《办法》),作为处理医疗事故的法律依据。《条例》颁布以前,我国学者一般根据《办法》的规定,将医疗纠纷分为医疗过失纠纷和非医疗过失纠纷。医疗过失纠纷包含医疗事故和医疗差错两个下位概念。医疗事故是指在医疗护理过程中,因医务人员诊疗护理过失,直接造成病员死亡、残废、组织器官损伤导致功能障碍的(《办法》第2条)。同时,医疗事故还分为责任事故和技术事故。责任事故是指医务人员因违反规章制度、诊疗护理常规等失职行为所致的事故;技术事故是指医务人员因技术过失所致的事故(《办法》第5条)。医疗差错是指因医疗单位的过失而给病人造成一般损害后果的医疗事件。医疗差错又可根据其后果轻重分为一般医疗差错和严重医疗差错。一般医疗差错是指未给病人造成任何后果;严重医疗差错是指医护人员的过失给病人造成了不良后果。非医疗过失纠纷可分为无医疗过失纠纷和医疗以外原因引起的纠纷。无医疗过失纠纷最常见的是医疗意外和并发症。并发症和医疗意外的主要区别是:前者可以预见但难以防范;后者则难以预见又难以防范。所谓医疗以外原因引起的纠纷,有的是由于医务人员语言不当或病人误解,有的是由于病人对医疗结果的期望值过高或医师未向病人说明严重后果,有的是病人不配合诊疗或不遵守医院有关规章制度而造成的等等。[2]
相较于《办法》而言,《条例》明确扩大了医疗事故的范围。《条例》第2条规定:“医疗事故,是指医疗机构及其医疗人员在医疗活动中,违反医疗卫生管理法规、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,过失造成患者人身损害的事故。”这一规定明确了医疗机构也属于医疗事故的责任主体①,而且将所谓“医疗差错”致人身体损害的医疗过失行为也纳入医疗事故的范围。《条例》第33条还就医疗事故的除外情况作出规定,属于下列情形之一的,不属于医疗事故:(1)在紧急情况下为抢救垂危患者生命而采取紧急医学措施造成不良后果的;(2)在医疗活动中由于患者病情异常或者患者体质特殊而发生医疗意外的;(3)在现有医学科学技术条件下,发生无法预料或者不能防范的不良后果的;(4)无过错输血感染造成不良后果的;(5)因患方原因延误诊疗导致不良后果的;(6)因不可抗力造成不良后果的。此外,基于区分技术事故和责任事故难度较大且对民事责任的承担并无实质影响等原因,《条例》废除了将医疗事故区分为技术事故和责任事故的不合理做法。
(二) 医疗事故民事责任的性质
如前所述,医疗事故以“过失造成患者人身损害”为前提,这也决定了医疗事故具有不同于其他医疗纠纷的性质。患者与医疗单位之间所发生的医疗关系是一种非典型的契约关系。这种契约关系是“医院与患者之间就患者疾患等进行诊察、护理、治疗等医疗活动形成的意思表示一致的民事法律关系。”[3]在医疗关系中,患者向医院支付金钱,作为对价,医院为患者诊断并提供药物或采取其他手段来医好患者的疾患。如果患者支付了金钱,医院未能按约定履行自己对患者医治的义务,按照当事人之间的契约关系,医院应该承担契约责任。如果医院及医疗人员还因为过失而导致了医疗事故的发生,造成了患者不应有的人身损害,其在构成违约的同时,也构成对患者生命权、健康权的侵害,即构成侵权。
关于医疗事故民事责任的性质存在着三种学说:一是契约责任说,该说认为医疗机构或医务人员与病人依合意形成契约关系,医疗机构或医务人员未尽谨慎义务致使医疗事故发生,应当承担契约责任。在大陆法系某些国家的判例和解释中,此说较为盛行;二是侵权责任说,该说认为导致医疗事故发生的医务人员的过失行为是侵权行为,应当承担侵权责任。英美法律国家普遍持此观点;三是请求权竞合说,该说认为受害患者因发生医疗事故既享有契约上的损害赔偿请求权,又享有侵权法上的损害赔偿请求权,受害患者可以选择行使一请求权。美国的一些法院支持这种观点。笔者认为,为了更好地保护患者的合法权益,应当选择侵权责任说。原因如下:(1)根据民法原理,侵权行为人不得以其对受害人的债权与其因侵权行为所生债务相抵消。因此,即使在患者对医疗机构仍负有债务的情况下(如欠医疗费),仍应获得损害赔偿。(2)契约责任中的损害赔偿通常只针对财产损害。而在侵权责任中,除请求财产损害外,患者还可请求精神损害(此已为《条例》第50条所确认)。(3)在一般情况下对于医方的医疗过失行为可依侵权行为事先免责无效的原则追究医方的民事责任。如果依违约责任处理,则难以适用侵权行为事先免责无效的原则,因而对保护患者的权益不利。[4](4)根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第8项的规定,因医疗行为引起的侵权诉讼,由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。据此,在侵权责任说下一般由受害患者承担的举证责任已经转移给了医疗机构,由此也解决了依侵权责任说在保护患者权益方面存在的重大缺陷。
(三)医疗纠纷的特点
相较于其他类型的纠纷而言,医疗纠纷具有其不同的特点。这些特点是设计医疗纠纷解决机制时必须着重考虑的因素,因为任何一种纠纷解决方式,无论是诉讼、仲裁,还是调解、和解,在纠纷解决过程中只有与所要解决的纠纷的特点相适应才能更好地发挥其解决纠纷的功能。不难理解,在当事双方激烈对抗的纠纷中,和解这一方式对医疗纠纷的解决就远不如诉讼来得有效;而在争执较为缓和的纠纷中,通过调解或者和解来解决医疗纠纷则更有利于维持医患之间的相互信任关系。医疗纠纷主要有以下几个特点:
第一,医疗纠纷中医患双方地位不平等,患者方处于明显的弱者地位。与消费者纠纷相似①,医疗纠纷中当事人的地位是不平等的,但这种不平等并不是法律地位的不平等。在医疗关系这一契约关系中,医疗单位和患者都是平等的民事主体,双方的法律地位是平等的。医疗过失损害赔偿最为明显的特点也许是,赔偿要求是由作为普通个体的患方向拥有专业知识的医方提起的。[5]在医疗契约中,医方和患方在医疗纠纷领域所拥有的知识与认识能力的差别带来当事人之间交易地位的明显差异。这种差异还决定了“纠纷的产生容易与双方的信任关系及提供诊疗方在工作中的职业道德相关联”。在医疗关系中,患方处于明显的弱者地位:一方面,患方与掌握专门医学知识的医疗人员相比缺乏对治疗相关情况的了解,这就使得患方在纠纷解决中容易受到不公平的对待而无法有效地保护自己的合法权益;另一方面,医患之间的法律关系与患者人身利益密切关联,患者方往往是在自己或者自己亲属的生命、身体健康等基本生存权利造成严重损害的情形下提出赔偿请求的。保护弱者利益是现代立法的特征之一,因此,在医疗纠纷解决过程中,特别是在第三方调解或者双方和解的情况下,要注意避免因当事人双方之间地位的不平等而导致患者方权益受损,从而有效地保护患者方的合法权益。
第二,医疗纠纷常涉及专业性问题,纠纷的解决倚赖于专家的鉴定。医疗属于高度专门的技术领域,如果不具备专业知识,普通人很难对医疗纠纷的性质、事实的因果关系做出判断,这在解决因医疗事故引起的医疗纠纷的过程中表现得尤为明显。而且,医学至今仍存在不少疑难问题没有答案,对疾病病理的认识也不总是正确的,加之医疗过程中常出现的患者个人特异体质问题,这些因素都给解决医疗纠纷增加了不少的困难。
由于医疗纠纷经常涉及专业性的问题,而对损害程度、因果关系和各方责任的认定又是解决纠纷的前提,因而解决医疗纠纷经常需要倚赖专家鉴定。《条例》第三章专门对医疗事故技术鉴定作了规定。同《办法》相比,《条例》增加了关于鉴定的规定,其中许多规定体现了程序公正的要求(如关于回避的详细规定),因而医疗事故技术鉴定也更具有透明性和可操作性。专家鉴定并不是医疗纠纷处理的必须程序,而是可以选择的:对于不属于医疗事故引起的医疗纠纷,如果事实清楚或者依一般常识可以作出判断,纠纷的解决并无须依赖鉴定出;对于较复杂的医疗纠纷,特别是医疗事故引起的纠纷而言,专家鉴定有利于认定事实、分清责任,对于正确解决医疗纠纷具有重要的作用。但是,应该指出的是,即使在医疗事故引起的医疗纠纷中,专家鉴定也只是认定事实、查清是非的一种方法,如果有其他事实和证据,也可不采用鉴定结论。
第三,医疗纠纷具有日常化的特点。医疗纠纷数量的激增是显而易见的。中国消费者协会1999年7月发布的信息表明,近年来医疗方面消费的投诉已成为热点问题。1996年,中消协受理的医疗投诉月平均数为2.64件,1997年为10.17件,1998年为11.75件,1999年前4个月升至22.25件,三年间增长近10倍。[6]医疗纠纷激增究其原因主要有三点:第一,医学进步使人类医疗技术涉足空前广泛的领域,医疗事故数量不可避免地增加。二战以后,医疗技术获得大幅度提高,一系列新药物、新技术广泛使用于医疗护理过程中,这也使得医疗过程存在着较大的风险性,从而导致医疗事故增加。第二,患者权利意识的增强及各国法制的逐步健全。权利意识的增强促使受到医疗事故侵害的被害人据理力争,大胆地运用法律武器,以维护自己的合法权益。第三,现行医疗管理体制混乱,医务人员素质良莠不齐。医疗纠纷的激增使得传统的纠纷解决机制(特别是诉讼)不堪重负,难以快速、有效地处理医疗纠纷,医患间的关系不断恶化,因此改革现行的医疗纠纷处理机制势在必行。

二、 现行医疗纠纷解决机制的问题与改革

(一)医疗体制[7]
在现行的医疗体制下,医疗卫生被定位为公益型福利事业,医疗机构以服务性、非营利性机构为主。由于单纯强调服务,不讲经济效益,许多医疗机构面临着严重危机:经费不足,设备落后,管理混乱,医务人员素质良莠不齐。这在一定程度上导致了医疗纠纷大量发生。在行政管理体制上,医政不分,部门利益保护主义和行业本位主义思想严重影响了医疗纠纷的公正解决,原有的行政管理方式开始失去其合理性和有效性。体制方面的问题直接决定了医疗纠纷的起因和性质,并实质地影响了医疗纠纷的合理解决。因此,解决医疗纠纷必须首先从医疗体制改革入手。
首先,医疗机构应摆脱行政管理模式,以其资产成为独立承担法律责任的法人,并按营利性与非营利性的不同性质划分,实行分类管理。把医疗机构分为非营利和营利机构进行分别管理有两重含意:其一,在国有医疗卫生机构,把公益性服务与经营性服务分开;其二,从整个社会考虑,把非营利和营利医疗机构分开,并相应采取不同的管理体制和财税、价格政策。通过分类划分,对医疗机构实行规范化管理,使其成为自主管理的法人实体,据此明确医患之间的关系以及医疗机构和卫生行政部门的关系。同时,通过医疗机构间的竞争,提高医疗卫生服务质量和医学创新水平,满足人们多层次的需要,减少医疗纠纷的发生。
其次,改革现行的医疗行政管理体制。医疗卫生行政部门应该按照市场经济的要求转变职能、转变身份,从“办医院”转向“管医院”,实行医政分开。作为行业主管机关,卫生行政部门应起到管理、监督和执法的作用,在处理医疗纠纷中,其主要职能包括:(1)监督医疗事故技术鉴定工作;(2)对医疗机构及其工作人员的责任作出认定和处理;(3)依当事人申请对医疗事故的赔偿等民事责任争议进行调解。卫生行政部门还应通过经济、行政及法律手段,确保全社会公共的、基本的医疗卫生服务到位,引导医疗卫生资源合理配置,维护广大人民群众的权益,保证医疗卫生服务市场公正有效地运转。
第三,尽快建立医疗行业自治性组织及自律机制,使之在新体制下承担起协调、管理本行业内各种业务并参与医疗纠纷解决的职能。在许多国家和地区,医疗行业自治性组织在解决医疗纠纷方面发挥了明显作用。一方面,医疗行业自治组织下设专门机构来处理医疗纠纷。例如,1960年日本东京医师会设立的医疗纠纷处理委员会就是专门处理医疗事故的医事仲裁组织。[8]另一方面,医疗行业自治性组织还可代表医疗机构与保险公司订立责任保险合同,参与调解医疗纠纷等,以维护本行业的权益。这些经验都值得我们借鉴。
(二)医疗责任保险
损害赔偿的社会化分担是现代社会发展的一种趋势。借助医疗责任保险方式来降低医疗行业的风险,分担医疗事故的赔偿责任,是许多国家和地区的通行做法。作为一类职业责任保险,医疗责任保险属于专家责任保险的分支。所谓专家责任,是指提供专门技能或知识服务的人员,因其服务的疏忽或过失致人损害而应当承担的民事责任。[9]专家责任与专家从事的职业有关,是对其职业所要求的高度注意义务的违反。当专家违反注意义务并应当承担赔偿责任时,这种赔偿责任通常较为严格,一般须通过特别设计的责任保险予以分担。就医疗责任保险而言,投保人(专家)主要为与患者健康有直接因果关系的人员,诸如医生、护理人员、药剂人员、检验人员等。
在解决医疗纠纷方面,医疗责任保险制度对社会、患者和医生都具有积极作用。这种积极作用主要表现在以下几方面:(1)符合医方的利益。在发生医疗事故的情况下,保险公司承担了因医务人员的过失造成患者人身损害所引起的损害赔偿,从而使医疗机构免除后顾之忧。同时,医疗责任保险制度的建立,还可使医院相对超脱于以往与患者直接对立的地位,有利于维护正常的医疗秩序。(2)符合患者的利益。在没有保险的情况下,医疗行为的高风险性往往使得医生倾向于使用对自己最安全的手段治疗,而非对医疗疾病最有效的手段治疗。这种避重就轻,但求无过,不求有功的倾向性一定程度上影响了疑难重症患者的治愈机会。如果参加了医疗责任保险,医生的这种顾虑就会大大减少,从而增加了患者疾病的治愈机会。(3)符合社会利益。医疗责任保险的风险分担功能一定程度上可以防止医患矛盾的激化,维护整个社会医疗秩序的稳定,从而促进医疗卫生事业的健康发展。
我国医疗责任保险尚处于起步阶段,目前并没有实行全社会统一的综合性医疗责任保险制度,而仅限于在局部地区或局部项目上实施,主要有三种方式:(1)区域性综合医疗责任保险,如深圳90年代实行的医疗事故责任保险试点。(2)单位性医疗责任保险,如某些地方的部分医疗单位开展的住院病人医疗事故保险等。(3)单项医疗事故或医疗意外保险,如某些医疗单位开展的眼科手术风险保险、母婴平安保险、手术平安保险、精神病人住院意外伤害保险等等。[10]总体上看,我国医疗责任保险范围窄,险种少,赔付低,难以实现设立保险目的。在医疗行业已实行严格责任的情况下,只有依托保险,才能合理地分担风险,促进整个医疗行业的健康发展,保护患者的合法权益。因此,加速我国医疗责任保险制度的建设已成为当务之急。
(三)医疗纠纷解决机制
⒈存在的问题
医疗纠纷属于典型的民事纠纷,因此解决民事纠纷的方式都可以适用于医疗纠纷的解决。但从目前情况看,医疗纠纷的解决实际上只有诉讼、卫生行政部门调解及当事人协商这三种方式。这些方式在处理医疗纠纷以及相互之间的衔接上存在不少问题。
首先,在医疗纠纷解决方式的选择上,当事人(特别是患者一方)对诉讼过分倚重,甚至认为是唯一的途径。从我国现行纠纷解决机制来看,在医疗纠纷解决中诉讼无疑占据着核心地位,这诚然是由诉讼自身的特点及其所承担的社会功能所决定的。然而,由于医疗领域的专业性特征,法院在审理时更多时候只能依靠医疗事故鉴定结论,医疗事故鉴定结论几乎成为法院认定事实和责任的唯一依据,这不能不说是一种“外行的悲哀”。不仅如此,专业性过强,也使得案件的审理往往耗时耗费,造成诉讼在处理医疗纠纷上效率低下。在诉讼固有的弊端以及难以克服的压力被广泛认识的今天,是否仍然坚持全部或者主要通过诉讼来解决医疗纠纷是存在疑问的。
其次,医疗纠纷解决方式的种类较少。尽管现代法治国家把纠纷解决集中于公权力的管辖下,并尽量限制私力救济,但是这并不意味着当事人不能对现有纠纷解决方式作出自由选择。在我国,目前医疗纠纷的解决方式较少,当事人可选择的余地不大,一些在解决其他民事纠纷上发挥明显作用的方式(比如仲裁)在医疗纠纷的解决中没有得到运用。因此,应增加医疗纠纷的解决方式,以便当事人根据自己意愿与判断选择最合适的医疗纠纷解决方式。

煤层气产业政策

国家能源局


国家能源局公告

2013年第2号


  为深入贯彻落实科学发展观,科学高效开发利用煤层气资源,加快培育和发展煤层气产业,根据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿产资源法》和《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》(国办发〔2006〕47号)等法律法规,国家能源局制定了《煤层气产业政策》,现予发布。



                           国家能源局
                          2013年2月22日



附件名称:煤层气产业政策.doc
http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto85/201303/P020130322371979253997.doc


附件:

煤层气产业政策


   煤层气是赋存于煤层及煤系地层中的烃类气体,主要成分是甲烷,发热量与常规天然气相当,是宝贵的能源资源。煤层气产业是新兴能源产业,发展煤层气产业对保障煤矿安全生产、优化能源结构、保护生态环境具有重要意义。为深入贯彻落实科学发展观,推动能源生产和消费革命,科学高效开发利用煤层气资源,加快培育和发展煤层气产业,根据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿产资源法》和《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》(国办发〔2006〕47号)等法律法规,制定本产业政策。
发展目标
   第一条 坚持市场引导,统筹规划布局,创新体制机制,加大科技攻关,强化政策扶持,强力推进煤层气产业发展,提高安全生产水平,增加清洁能源供应,减少温室气体排放,把煤层气产业发展成为重要的新兴能源产业。
   第二条 “十二五”期间,建成沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层气产业化基地,形成勘探开发、生产加工、输送利用一体化发展的产业体系。再用5—10年时间,新建3—5个产业化基地,实现煤层气开发利用与工程技术服务、重大装备制造等相关产业协调发展。
   第三条 建立健全以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系,总结和推广高阶煤煤层气高效开发技术,加快突破中低阶煤煤层气开发关键技术,形成一批具有自主知识产权的重大技术和装备。
   第四条 完善煤层气与煤炭资源综合勘查、合理布局、有序开发、高效利用等政策,加快并妥善解决煤层气与煤炭矿业权重叠问题,形成煤层气与煤炭资源协调开发机制。
市场准入
   第五条 从事煤层气勘探开发的企业应具备与项目勘探开发相适应的投资能力,具有良好的财务状况和健全的财务会计制度。煤层气勘探开发企业应配齐地质勘查、钻探排采等专业技术人员,特种作业人员必须取得相应从业资格。从事煤层气建设项目勘查、设计、施工、监理、安全评价等业务,应按照国家规定具备相应资质。
   第六条 鼓励具备条件的各类所有制企业参与煤层气勘探开发利用,鼓励大型煤炭企业和石油天然气企业成立专业化煤层气公司,培育一批具有市场竞争力的煤层气开发利用骨干企业和工程技术服务企业,形成以专业化煤层气公司为主体、中小企业和外资企业共同参与的产业组织结构。
产业布局
   第七条 国务院煤炭(煤层气)行业管理部门负责编制全国煤层气开发利用规划并组织实施。全国煤层气开发利用规划内容包括总体要求、发展目标、勘探开发布局、重大建设项目等。有关地方政府和重点企业应编制本地区、本企业煤层气开发利用规划,落实全国规划发展目标和重点任务。
   第八条 加快沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘等煤层气产业化基地建设,大幅度提高煤层气产量。加大新疆、辽宁、黑龙江、河南、四川、贵州、云南、甘肃等地区煤层气资源勘探力度,建设规模化开发示范工程。在河北、吉林、安徽、江西、湖南等地区开展勘探开发试验。
   第九条 煤层气以管道输送为主,就近利用、余气外输。煤层气优先用于居民用气、公共服务设施、工业燃料、汽车燃料等。鼓励建设储气库等调峰设施,因地制宜建设分布式能源系统,适度发展液化气或压缩气。统筹规划建设区域性输气管网,鼓励煤层气进入城市公共供气管网和天然气长输管网。输气管网运营企业应为煤层气用户提供公平、公正的管道运输服务。
勘探开发生产
   第十条 煤层气勘探开发应遵循整体部署、分期实施、滚动开发的原则,注重提高区块开发总体效率,努力降低建设运营成本,提高项目经济效益。煤层气勘探开发项目原则上按照评价选区、重点勘探、先导试验、探明储量、编制开发方案、产能建设、生产运营等程序进行。
   第十一条 坚持普查与重点勘探相结合,地质研究与勘探工程相结合,鼓励采用低成本的地震、钻探、测井、试井等多种勘探技术进行综合勘探,准确查明煤层气藏地质特征和各项参数,获取探明储量。复杂构造煤层气区块可通过三维地震等先进技术手段进行勘探。
   第十二条 煤层气总体开发方案应进行多方案经济技术比选,合理确定煤层气产能规模、建设工期和项目总投资,优化井型井网部署、钻井与完井工艺、排采集输技术,因地制宜采用直井、丛式井或水平井。根据产能建设实际情况,对钻井、完井、增产改造、排采等工艺技术进行动态调整。
   第十三条 合理制定煤层气井排采工作制度,有效控制煤粉产出、生产压差和排采速度,实现煤层气井高产稳产。统筹规划建设煤层气田集输管网,合理确定集气站、增压站位置和数量,优先采用低压集输工艺流程。
技术政策
   第十四条 坚持自主研发和引进相结合、基础研究和技术创新相结合,加大科技研发投入,实施国家科技重大专项、科技支撑计划、“863”计划、“973”计划和产业化示范工程,鼓励企业、科研机构和高等院校联合开展科技攻关,加强工程(技术)研究中心、重点实验室等创新平台建设,发展技术咨询服务,提升煤层气产业科技创新能力。
   第十五条 加强煤层气富集规律、产出机理等基础理论研究,突破中低阶煤、构造煤、深部煤层、多煤层等不同地质特征的煤层气勘探开发关键技术,掌握水平井钻完井、二氧化碳助排及泡沫压裂、水平井分段压裂、高压水力喷射等工艺技术。
   第十六条 鼓励开展煤层气开发利用重大装备自主研发,推进高性能空气钻机、连续油管成套设备国产化,提升水平井钻完井、压裂排采设备性能,研制高效压缩、液化设备和燃气发动机。
   第十七条 加快科技成果转化,推广空气钻进、大排量高效压裂、低压集输等先进技术,推进煤层气开采信息化建设。建立健全煤层气标准体系,加快出台勘查开发、生产加工、集输利用标准。
煤层气与煤炭协调开发
   第十八条 煤炭远景区实施“先采气、后采煤”,优先进行煤层气地面开发。煤炭规划生产区实施“先抽后采”、“采煤采气一体化”,鼓励地面、井下联合抽采煤层气资源,煤层瓦斯含量降低到规定标准以下,方可开采煤炭资源。
   第十九条 在设置煤层气或煤炭探矿权的区域,探矿权人应对勘查区块范围内的煤层气和煤炭资源进行综合勘查,提交煤层气和煤炭资源综合勘查报告,并按有关规定进行储量评审(估)、备案。
   第二十条 在已设置煤炭矿业权但尚未设置煤层气矿业权的区域,经勘查具备煤层气地面规模化开发条件的,应依法办理煤层气勘查或开采许可证手续,由煤炭矿业权人自行或采取合作等方式进行煤层气开发。在已设置煤层气矿业权的区域,根据国家煤炭建设规划5年内需要建设煤矿的,按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则,采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式,保证煤炭资源开发需要,并有效开发利用煤层气资源。
   第二十一条 建立健全煤层气与煤炭资源开发方案相互衔接、项目进展定期通报、资料留存共享等制度。煤层气开发必须兼顾煤矿安全生产,钻井井位应与煤矿采掘部署做好衔接,废弃钻井必须按有关规定封井,不得留下安全隐患。煤层气、煤炭生产企业应妥善保存地质和工程资料,按规定报送有关部门。
安全节能环保
   第二十二条 坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针,煤层气企业应落实安全生产责任制,建立安全生产管理机构,配备专职安全生产管理人员,建立健全安全管理制度和操作规程,保障安全生产投入。煤层气建设项目安全设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。
   第二十三条 加强节能降耗,推进煤层气产业绿色发展、循环发展、低碳发展。煤层气建设项目应依法开展节能评估,推广使用高效节能设备,降低煤层气开发利用过程中的能源消耗。坚持最大化利用原则,加强勘探试采期煤层气的回收利用。
   第二十四条 煤层气建设项目应依法开展环境影响评价,项目选址应避开自然保护区、饮用水水源地等生态敏感区域。严格执行煤层气排放标准,禁止煤层气直接排放。煤层气生产过程中产生的废气、废水等做到达标排放,妥善处置固体废物,避免对地下水造成污染。
   第二十五条 建立健全煤层气建设项目社会稳定风险评估机制,对有可能在较大范围和较长时间内对人民群众生产生活造成重大社会影响的项目,应按规定进行社会稳定风险评估。
保障措施
   第二十六条 加强煤层气资源调查评价,增加勘探区块投放数量,为煤层气规模化开发提供资源保障。采用市场竞争方式配置煤层气资源,择优确定开发主体。提高煤层气最低勘探投入标准,实行限期开发制度,对于已设置矿业权的区块,勘探投入不足或不能及时开发的,依据有关规定核减其矿业权面积。
   第二十七条 统筹安排中央预算内投资支持煤层气开发利用示范工程、关键技术装备研发和创新能力建设。鼓励民间资本、境外资金参与煤层气勘探开发和管网等基础设施建设。拓宽企业融资渠道,鼓励金融机构按照安全、合规、自主的原则为煤层气项目提供授信支持和金融服务,支持符合条件的煤层气企业发行债券、上市融资。完善煤层气价格政策,加强煤层气价格监督检查。
   第二十八条 煤层气开发、输送、利用等建设项目应根据项目投资主体、性质和规模,按照国家投资体制改革有关规定报政府主管部门审批、核准或备案。项目未经审批、核准或备案,有关部门不予办理土地使用、银行贷款等手续,不得享受财政补贴、税费优惠等政策。
   第二十九条 加强煤层气对外合作管理,鼓励引进国外先进技术和管理经验,督促引导外国合同者加大勘探开发投入,加快推进对外合作区块规模化开发。根据签订的对外合作合同和执行情况,定期调整合作区块。
   第三十条 创新人才培养模式,鼓励企业和高等院校建立人才联合培养机制,加强创新型、技能型和复合型人才培养。鼓励企业开展全方位、多层次的在职培训,提高从业人员素质。
   第三十一条 加强政策宣传和工作协调,保障现有政策措施落实到位。研究完善煤层气开发利用扶持政策,提高财政补贴标准,加大税费优惠力度,进一步调动企业积极性。优先安排煤层气开发利用项目及建设用地。
   第三十二条 加强煤层气行业统计等基础管理工作,完善煤层气开发利用考核机制,对煤层气开发利用年度目标完成情况进行考核通报,根据考核结果在项目审核、中央预算内资金安排等方面实行差别化政策。
   本产业政策适用于地面煤层气勘探、开发、生产、加工、集输、销售、储配与利用等,由国家能源局负责解释,自发布之日起实施。