国土资源部


国土资发〔2005〕18号

关于印发《国土资源部2005年新闻宣传工作要点》的通知
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局），计划单列市国土资源行政主管部门，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局，各直属单位，部机关各司局：

现将《国土资源部2005年新闻宣传工作要点》印发你们，请结合本单位实际，认真贯彻执行。

二○○五年一月二十七日

国土资源部2005年新闻宣传工作要点

2005年国土资源新闻宣传工作的总体思路是：按照中央关于新闻宣传工作的要求和部署，紧紧围绕部确定的国土资源工作重点，以国土资源工作深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观为主线，着眼于统一思想、凝聚力量、振奋精神、增强信心，正确引导社会舆论，全面、准确、深入宣传国土资源国情、国策、国法，着力宣传国土资源工作新思路、新举措、新成果、新经验；创新内容、创新形式、创新手段，提高引导水平，增强宣传效果，为全面推进国土资源工作提供强有力的舆论支持。

一、把全面落实科学发展观，加强和改善宏观调控作为国土资源新闻宣传的主线切实抓紧抓好。

广泛深入地宣传报道国土资源工作全面落实科学发展观，加强和改善宏观调控的重大意义、基本任务、主要目标、具体举措、生动实践和实际成效，积极引导全社会以科学发展观来认识国土资源问题和国土资源工作，促进国土资源部门进一步转变观念、转变职能、转变作风，为实现经济社会全面协调可持续发展作出积极贡献。

为切实增强宣传效果，要采取多形式、多层面、多角度，把国土资源工作全面落实科学发展观、加强和改善“地根”宏观调控作为主线渗透和体现在日常新闻宣传中，着力组织策划一些有深度、有影响的论述文章、专题（或系列）宣传。

二、紧紧围绕国土资源工作重点组织宣传报道

新闻宣传要注意突出重点，形成强势。要紧紧围绕以下五个方面重点工作，精心策划，周密安排，组织形式多样、富有实效的宣传报道。

（一）大力宣传土地管理特别是保护耕地和集约用地上新台阶。深入宣传《中共中央关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号）和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）对国土资源工作的指导意义和明确要求，宣传国土资源部门全面贯彻落实这两个重要文件采取的具体措施、取得的积极进展和成果。要继续组织各种媒体深入阐释、广泛宣传《决定》及其配套政策措施，为全面贯彻落实打下良好的社会舆论基础。

引导媒体关注和报道土地市场治理整顿、土地利用规划修编和实施、严而紧的建设用地供应政策、基本农田保护、节约和集约用地、规范发展土地市场、土地产权管理和基础业务建设。加强组织策划，增强正面宣传的吸引力、影响力。特别是对各地在推进节约和集约用地方面的有益探索和积极成效，要认真总结，大力宣传推广。

（二）大力宣传矿产资源管理开创新局面。着重组织好整顿和规范矿产资源开发秩序工作的宣传报道，充分宣传这项工作对于促进矿产资源规划、管理、保护和合理利用水平不断提高的重要性、必要性，及时报道各个阶段的进展和成果。对严格规范矿业权审批和矿产资源规划实施、强化矿业权市场监管、加强矿产勘查开发的监督管理、矿产资源勘查开发的政策措施、矿产资源调查评价和勘查开发的国际合作等方面的工作，也要组织广泛深入的宣传报道。既要大力宣传治理整顿取得的成果，又要发挥舆论监督作用，曝光重大典型案例。

（三）大力宣传国土资源调查评价和地质工作的新进展。要充分深入报道我国地质工作管理体制改革的新部署、新进展、新成效。大力宣传国土资源调查评价和地质工作对国土资源管理及经济发展全局的重大影响、重要意义和积极作用。做好全社会普遍关注和关心的重大工程、重点项目的宣传报道，要加强管理，把好关、把好度。

（四）大力宣传维护群众权益和社会稳定取得的新成效。要注意宣传各地工作实践中涌现出来的积极妥善处理土地纠纷、化解社会矛盾、依法维护被征地农民合法权益的好典型、好经验、好做法，正确引导群众遵守国家法律法规，通过合法途径依法维护其合法权益。宣传报道一定要导向正确、全面准确，切不可断章取义。对信访和群体性事件处理的报道，要严格遵守有关规定，切实维护稳定大局。加强地质灾害防治工作和防灾、避灾、减灾知识的宣传报道，注意掌握主动，做到及时、准确，推进“预防为主、防治结合”、“群测群防”，避免和减轻人民生命财产损失。加强以地质公园和矿山公园建设、地质遗迹保护为主要内容的地质环境保护宣传。

（五）大力宣传国土资源管理能力新的提高。着眼于不断提高国土资源依法行政能能力，积极宣传国土资源系统组织开展的完善体制、提高素质年活动。以宣传报道国土资源系统开展保持共产党员先进性教育活动涌现出来的典型为切入点，大力培育和弘扬崇高精神，全面加强干部队伍建设。宣传报道遵守“十项措施”和“五条禁令”的好典型，推动全系统提高素质，改进作风，树立国土资源管理部门廉洁、勤政、务实、高效的形象。宣传报道各地省级以下国土资源管理体制改革，进一步理顺管理体制的新进展、新成果、新经验，推动体制改革深入开展。以贯彻落实《行政许可法》和《土地管理法》、《矿产资源法》修改工作为核心内容，宣传国土资源系统进一步推进依法行政、执政为民。宣传国土资源“十一五”规划纲要和专项规划的研究编制工作，不断完善参与宏观调控机制、提高参与宏观调控的能力。加大科技和对外合作的宣传报道。

三、精心组织好地球日、全国“土地日”的宣传报道

精心策划，周密组织，认真搞好地球日、全国“土地日”等传统宣传日和重大活动的宣传。

地球日宣传。今年4月22日是第36个地球日。要围绕主题，以群众喜闻乐见的形式，开展丰富多彩的宣传活动。一方面要组织和吸引公众广泛参与各项活动，一方面要通过新闻媒体的宣传扩大社会影响，努力增强全社会珍惜资源、保护地球、爱我家园的意识和自觉性，推进落实科学发展观。

全国“土地日”宣传。今年6月25日是第15个全国“土地日”。要围绕主题，结合本地实际，组织各具特色、富有实效的宣传活动。要广泛利用各种媒体开展声势浩大的宣传报道，在全国范围内掀起一个节约和集约利用土地的宣传高潮。

法制宣传日、科技活动周宣传。12月4日是全国法制宣传日，今年是“四五”普法最后一年，要积极配合有关部门围绕主题，结合“四五”普法，组织多种形式的法制宣传教育。5月份的第三周是科技活动周，要大力宣传国土资源科学技术取得的重大成果，普及国土资源科学技术知识，在社会形成自觉学习和应用国土资源科学技术的良好风气。

四、加强策划，掌握主动，务求实效

加强宣传策划，创新宣传手段，改进宣传方法，不断增强国土资源新闻宣传的针对性、实效性和吸引力、感染力。紧密围绕部工作重点，遵循新闻规律，制定宣传计划，明确宣传重点，捕捉新闻亮点，把握新闻热点，始终掌握宣传工作的主动权。

完善新闻发布制度。采取记者招待会、新闻发布会、媒体通气会等多种形式，积极推行政务公开，主动发布国土资源新闻、信息，为社会公众服务。注意把握公众关心、政府重视、媒体关注的契合点，增强新闻发布的权威性和吸引力。在热点问题的宣传报道中，要通过新闻发布掌握主导，确保舆论导向正确。新闻发布应成为突发事件应急机制的重要内容，对事件的报道要掌握主动权，以避免各种主观臆想和歪曲报道。

着力搞好典型宣传和专题报道。围绕社会普遍关注的国土资源管理重点、难点、热点问题，策划组织一系列有较强影响力的专题报道。组织记者深入国土资源管理一线，大张旗鼓地宣传基层的实践与创造，积极开展国土资源典型宣传。发挥舆论的监督作用，新闻曝光要注意把好关、把好度，坚持有利于解决问题、推进工作的原则。

五、加强组织领导，增强宣传力度

国土资源新闻宣传是国土资源事业的重要组成部分。几年来，部里一直坚持新闻宣传例会制度，由分管宣传工作的部领导亲自主持，专门研究、协调和部署新闻宣传工作，取得了很好的效果。各地国土资源管理部门特别是领导同志要高度重视新闻宣传工作，主要领导亲自抓，落实专人负责，落实专门经费，不断提高国土资源新闻宣传工作水平。

加强协调统一，实行归口管理。各单位要牢固树立政治意识、大局意识、责任意识，严格执行宣传政策，遵守宣传纪律。国土资源重大新闻要按规定报批，统一对外发布。国土资源重要新闻稿件要及时送审，严格把关。对国土资源热点、难点、焦点问题的新闻报道，更要严格程序，稳妥把握。各级国土资源新闻宣传主管部门要认真履行职责，切实搞好服务。

整合宣传资源，形成宣传合力。切实加强宣传部门与业务部门、上级宣传部门与下级宣传部门的联动，集中各方力量，形成宣传合力，扩大新闻宣传的覆盖面。要认真组织、充分发挥社会主要媒体的作用。加强国土资源部门所属宣传媒介之间及其与社会媒体之间的联动，充分利用报刊、电台、电视台、互联网络等多种媒体，开展全方位的新闻宣传，不断增强宣传的声势和影响力。


刑事审判监督制度困境及建议
刘同庆 (安徽省安庆市人，二级检察官，法律硕士)

摘 要：我国检察院刑事审判监督普遍薄弱，庭审监督虚无，庭外调查和庭外程序监督缺乏，庭前请示无法监督，简易程序和自诉案件的监督空白。原因在法律规定的不具体，监督形式简单，检察院没有强制监督权。建议赋予检察院强制监督权，包括庭审监督处置权，庭外程序监督权，赋予强制抗诉权，确保检察监督权有效履行。
关键词：刑事审判监督 纠正违法 抗诉

刑事审判监督是检察院代表国家对法院刑事审判程序是否合法、刑事判决裁定是否正确所进行的专门监督，刑事审判监督的意义在于：一方面为人民法院依法行使审判权和公安机关依法行使侦查权提供了制约和监督，从而为刑事案件的正确处理、审判提供了进一步保障；另一方面又为纠正可能出现的冤假错案提供了一种途径，从而为保障公民的合法权益以及国家和社会的公共利益提供了更完善的机制。
但因法律的原则性和概括性，实践中刑事审判监督可操作性差，权威性不强，刑事审判监督普遍薄弱。加强监督力度，完善监督方法，强化监督手段，是当前刑事审判监督工作中亟待解决的问题。

一、刑事审判监督困境及原因
1.庭内监督与庭外监督
（1）庭审虚无监督
法律没有赋予出庭检察人员庭内监督处置权，《人民检察院刑事诉讼规则》规定：出庭检察人员发现法院审判违反法定诉讼程序，应在休庭后向检察长报告；对违反程序的庭审活动提出纠正意见，应在庭审后提出。据此，检察人员对庭审过程中的违法行为只能进行事后监督，无权当庭纠正。如此不仅使庭审违法成为既定事实，情节严重的甚至导致重新开庭，造成司法资源的浪费和诉讼时间的不合理延长，侵犯当事人的合法权益，有违及时审判原则。法律的这种规定使得检察监督对庭审中的违法行为无法产生实质性约束力，导致庭审活动监督的虚无。
（2）庭外核证无从监督
法律规定，在法庭对证据有疑问时，可在庭外对证据进行调查核实，可进行勘验、检查、扣押、鉴定、查询、冻结；在发现有重要作用的新证据材料时，应告知检察人员和辩护人。但是否告知由法官决定，同时，法律对何为告知，告知后当事人有无申辩权等均无规定，从而为法官任意实施庭外调查权埋下了伏笔。 但法律对检察机关如何对法院庭外调查核证活动进行监督却没有具体规定。虽然最高法院司法解释规定，法院在收集、调取、调查、核实证据时，如果认为必要，可以通知检察人员到场。但仅限“认为必要”时，且是“可以”通知，不是“应当”，使检察院对该活动不能主动实施监督。实践中，法院庭外调查核实证据时违反程序规定，侵害当事人权益的行为时有发生，甚至个别案件的庭外调查已超出了核实证据的范围，而是收集新的证据，甚至开展侦查活动，对此检察院无从监督。
（3）庭外程序难以监督
由法院履行的庭外程序内容十分丰富，包含但不限于法院应当依刑诉法的规定，在受理自诉案件后三日内告知被告人有权委托辩护人，保障辩护律师正当行使权利，在庭前依法告知被害人或其近亲属相关诉讼权利、通知开庭时间和地点、向被告人及辩护人送达起诉书副本和开庭传票或开庭通知书，依照规定送达裁判文书等。这些程序都关系到对当事人其他诉讼参与人的诉讼权利是否得到保障、案件审理过程中就程序问题所作的决定是否合法 。如法院未依法履行这些程序，或就有关程序问题的决定违法，无疑侵害了当事人的相关诉讼权利。例如法院未在法定期限内向被害人或其近亲属送达裁判文书，被害人或其近亲属就不能在法定时间内申请检察院抗诉；如未在法定的期限内向被告人或其近亲属送达，则被告人的上诉权就无从保障。对法院是否依法履行这些程序，检察院在现有的法律和制度框架内无法有效监督。
（4）庭前请示无法监督
独立审判包括审判组织和法官的独立 。由于案件的多样性、复杂性，法定规定的不明确性，不同的法官对案件和法律的理解不一致，导致法院对案件定性和量刑吃不准。实践中大量存在一审判决前，法院就某些个案向上级法院请示，根据答复进行判决的情形。这样不仅使一审法院丧失审判独立性，而且实质上形成未审先判和一审终审的事实，违反了我国两审终身制和法院独立审判的原则，变相剥夺了被告人的上诉权与检察院的抗诉权，同时不合理的延长了审限，不利于及时审判。对这种违反审判独立精神的庭前请示，检察院无法监督。
2.简易程序、自诉案件监督空白
简易程序案件通常由法官独任审判，由于这些案件犯罪事实清楚、证据确实充分，检察院一般不派员出庭公诉，尽管对每个简易程序案件都提出量刑建议，一定程度上体现了对法院定罪量刑的监督，但仅局限于对实体判决的监督， 对庭审活动中有无违反法定程序，有无侵犯或剥夺当事人合法权利等行为，无从知晓，也就无从监督。如果法院在审判程序上走过场，就会使法律规定的诉讼程序的公正性、合法性受到极大损害，最终损害当事人权益。
对刑事自诉案件的监督理所应当的包含在检察院审判监督职能内，但由于系当事人直接向法院自诉，检察院作为公诉机关原则上不介入程序，法院在调解或判决后不需要向检察院送达裁判文书，只能在判决生效后，当事人向检察院进行申诉才能启动。而启动后的监督也仅限于再审抗诉权。抗诉的理由，又局限在事实、证据、适用法律的错误以及审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为。对于法官在自诉案件审理过程中有无违反法定程序，有无侵犯、剥夺当事人合法权利的情况，无从监督；即使有上述情况，也不属于抗诉的范围。且刑诉法对自诉案件的审判监督未作出明确规定，导致检察院对刑事自诉案件无法进行监督。使得刑事自诉案件的监督基本上处于空白状态。
3.监督手段与监督效果
审判监督包括程序监督和结果监督。当前，检察院对刑事审判的监督，在程序上限于向审判机关发出纠正违法通知书，在实体上限于向审判机关抗诉。方法简单，效果不理想。
（1）纠正违法通知书。《人民检察院刑事诉讼规则》第397条规定，如果发现法院或审判人员在审理案件中有违反法定程序的情形，检察院可向法院发出纠正违法通知书。但这仅是一种原则性规定，对何种情形可发出纠正违法通知书，发出通知后，如果法院没有反馈或不被法院采纳怎么办，法律没有规定。同时作为检察系统内部规定，《人民检察院刑事诉讼规则》对法院没有强制约束力，法院完全可以不予理睬。如法院不接受该纠正违法通知书，检察院毫无办法。有的法院甚至在接到纠正违法通知书后，不但不采取纠正措施，反而向检察院“对发”司法建议书，对抗纠正违法通知书，以报复检察院，使检察院纠正违法通知书徒有监督之名，无监督之实。
（2）抗诉。抗诉是检察院履行监督职能，进行实体监督的最重要手段。多年的实践表明，检察院抗诉工作不尽人意。抗诉的小案多，大案少；私益案件多，公益案件少。不仅抗诉率低，成功率也低。原因在于：
一是对抗诉标准理解不透彻，导致实践中抗诉仅局限于对案件定性不准确和量刑畸轻畸重方面，对附加刑、免予刑事处罚、量刑偏轻偏重、适用缓刑不当等抗诉的很少，而对程序违法抗诉的几乎空白。
二是受质量考评机制制约，检察院因担心抗诉得不到上级检察院支持，而信心不足，不敢抗诉，也不愿抗诉。同时案件的实体判决是由法院作出的，检察院担心抗诉会影响与法院的关系。因为法律的漏洞较多，对案件的定性时有争议，并且对证据是否确实充分与个人的认识有很大关系，弹性较大，如与法院关系不融洽，某些案件很可能被法院认为证据不充分而作出无罪判决，而根据现有考核机制，无罪判决对任何检察院来说都是不能承受之重。
三是检察抗诉权对法院没有强制约束力。鉴于现有法律规定和考核机制，检察院提起抗诉都是慎之又慎的。然而对检察院提起抗诉的案件，有些法院不是严格执法，秉公办理，对检察院的抗诉，不是依法改判或发回重审，而是尽可能维护本系统利益、声誉和权威，坚持已经作出的判决和裁定，不是万不得已，坚决寸步不让，尽可能“维持原判”。面对这种情况，检察院是既尴尬又无奈。原因在于法律虽赋予了检察院的审判监督权，但并没有赋予检察院审判监督的强制权，检察院虽是监督者，但其抗诉意见，既不能自己说了算，也不是由中间机构来进行评判，而是由审判机关来来作出裁决，即由作为被监督者的法院来对作为监督者的检察院的监督意见作出裁决，决定是否服从该监督意见。这就使得检察院的监督不具有法律上的权威性，对法院就失去了约束力，抗诉不能成功就成为了常态。
四是在客观上，由于法律的概括性和模糊性、案件的复杂性和不可还原性，使得检察院和法院对法律的认识和理解可能存在差异，对案件事实和证据认定也存在不同见解，导致双方在法律适用和证据采信上难以达成一致。同时法定的量刑幅度跨度较大，比如法律规定处“三年以上十年以下有期徒刑”就有八年的幅度，处“十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”的量刑幅度更是含括了三个刑种。还有许多法定、酌定量刑情节，如“对于从犯，应当从轻、减轻或者免除处罚”，从从轻到减轻到免除处罚，其量刑不仅能跨越多个刑种，甚至能免予刑事处罚。这些规定，由于其刑期、刑种跨度大，又没有具体、详细、规范可操作的量刑准则，全凭法官自由裁量，使得法院自由裁量权过大。只要法院的裁判在法律规定的量刑幅度内，即使明知该裁判有失公平，检察院也难以提出抗诉，即使抗诉也难以成功，这必然影响抗诉效果。

二、强化刑事审判监督的制度建议
1. 赋予检察人员庭审违法纠正权，变庭后监督为庭中监督。当检察人员在庭审中发现审判违反法定程序时，可视情况灵活地进行监督。如果违反程序情形轻微，可当庭口头纠正，督促法庭接受并改正。如虽违反法定程序，但不致影响公正审理的，也可以不当庭纠正，而在庭后向审判人员口头提出纠正意见，防止再次出现同样问题，既保证庭审正常进行，又使庭审监督落到实处。如违反法定程序情形比较严重，或侵犯当事人的正当权益，或会影响公正审理，或法庭对口头纠正意见不予接受，公诉人可建议休庭，并立即向本院检察长报告，以人民检察院的名义向法院发出书面纠正意见。
2. 加强对法院庭外活动的监督。目前的审判监督仅限于庭内程序和审判结果两个方面，不合理的缩小了监督范围，应把监督扩大刑事审判的每个环节。首先要把法院庭外证据调查核实等庭外程序，庭前向上级法院请示等可能侵犯当事人权益的问题纳入监督范围，尤其要加强对自诉案件的监督。同时在立法和制度层面上做出规范、合理、科学、操作性强的规定，使检察院能够真正履行对法院庭外监督职责。
3. 加强对简易程序案件的监督。目前全国适用简易程序审理的案件约占全部案件的40％，检察机关有必要加强对适用简易程序案件的监督。一是加大简易程序案件的出庭工作力度。对适用简易程序审理的案件应尽可能派员出庭，尤其是对监督公安机关立案侦查的案件、有一定社会影响的案件、被告人可能翻供的案件、有辩护人出庭的案件、未成年人犯罪案件、被害人要求检察院派员出庭的案件以及其他有必要派员出庭的案件，均应派员出庭。对适用简易程序的案件，一旦出现不宜适用的情形，应及时建议法院变更为普通程序。二是对不派员出庭的简易程序案件，可根据具体情况派员旁听庭审，发现问题，及时报告。对既未派员出庭，又未派员旁听的案件，要注意与法院沟通。三对简易程序案件应依法提出量刑建议，加强对案件判决裁定的审查，对符合抗诉条件的案件应依法抗诉，以有效维护司法公正。
4. 赋予纠正违法通知书强制性效力。检察院依法发出的纠正违法通知书，法院必须予以正式书面答复，同时对其违法行为进行纠正，造成损失的还必须承担相应的责任。如果法院不进行纠正，或不通过书面形式正式答复，检察院可发出督促通知，并予以相应的惩戒。这需要在立法层面上规定相应的监督制度，赋予检察院相应的权力，在监督范围、内容、程序、方法和法律后果等方面作出具体明确的规定，使检察院的监督有法可依，有章可从，从而能够真正履行宪法所赋予的法律监督职能。
5. 强化检察抗诉权
⑴必须抗诉权。由立法和司法机关通过调查研究，根据法治的要求，通过立法的方式，制定规定和标准，当法院判决和裁定违反这些规定或标准时，案件承办检察院必须在一定的期限内提请抗诉。如没有提请抗诉，或未在法定期限内提请抗诉，案件承办人必须书面说明原因，提交检察委员会讨论。如果检委会认为理由不是正当、充分，可督促案件承办人提请抗诉，如案件承办人仍不提请抗诉，则根据相应规定和程序对其予以惩戒。如果检委会认为理由正当、充分，可不提请抗诉，但必须报上级检察院备案。同时将抗诉决定权配置给案件承办检察院的检委会，对检委会认为应抗诉的案件，上级检察院应当支持抗诉（特殊原因例外，法律应作出例外规定）。作为配套措施，改革现行考核机制，科学设置考核目标，使其更具有现实性和可操作性，减少考核机制对抗诉工作不应有的制约，以法律的手段督促检察院及时抗诉，扭转当前检察院不愿也不敢抗诉的局面，确保法律赋予的抗诉权得到切实落实。
⑵强制审判机关说明理由。对于检察院抗诉的全部案件，法院都必须由审判员组成合议庭开庭审理，作出判决或裁定。如果法院“维持原判”，则必须在裁判文书上充分说明裁判理由。如果检察院案件承办人认为法院说明理由不合法不充分，可提请检察委员会讨论，如果检察委员会也认为法院的理由不合法不充分，可以由检察长向人大报告，提请人大进行监督，由人大向法院进行质询，而法院必须予以公开答复。