从本案看未经债务人同意的担保的法律效力/李居鹏

作者:法律资料网 时间:2024-06-29 00:04:05   浏览:9617   来源:法律资料网
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从本案看未经债务人同意的担保的法律效力

李居鹏


【摘要】保证人担保制度中,债权人向保证人主张权利,可以认定诉讼时效中断。实践中债权人与保证人恶意串通规避诉讼时效,损害债务人利益的案例层出不穷。本文认为未经债务人同意的保证如果加重债务人责任,则对债务人没有约束力,其仅在债权人和保证人之间有效。本文并就立法和司法层面的应对措施提出了建议。

【关键词】 保证担保;诉讼时效中断;债务人


一、案情简介

  住所位于江苏高邮市的张金宝于1998年6月25日向住所位于上海市A区的双湖公司出具欠条1份:今欠双湖公司30600元,于7月5日前以汇票支付。1998年7月10日又出具还款协议书1份,其中载有:8月5日前归还双湖公司28000元货款。在欠条和还款协议书左下方,住所位于上海市B区的陈东生签名并写有“保证”字样。后张金宝欠款一直未还,双湖公司于2006年7月10日起诉到上海B区法院,要求张金宝支付双湖公司货款58600元,陈东生承担连带保证责任。在第一次庭审后,双湖公司撤回要求陈东生承担连带保证责任的诉讼请求。
  张金宝辩称双湖公司的债权已经超过诉讼时效,且陈东生的保证不是在张金宝面前所写,其从未要求陈东生为其债务提供过保证。
  陈东生则辩称双湖公司从1998年起从未停止过向本人和张金宝催讨欠款。
  法庭认为本案的关键在于双湖公司向“债务保证人”主张权利,是否可以认定主债务诉讼时效中断?
  法庭经审理后认为,根据庭审时陈东生陈述,陈东生作为“保证人”未经张金宝要求和同意;陈东生在欠条和还款计划书上为债务作“保证”并签名,但对“保证”如何形成,不仅双湖公司与陈东生的陈述不一致,而且陈东生两次庭审中陈述不一,对何时提供“保证”陈东生亦不能予以明确,因此不排除陈桂生对已经超过诉讼时效的债权进行担保的可能;本案中,双湖公司难以举证其在保证期间内要求保证人承担保证责任,通常情况下陈东生通过否认双湖公司的陈述以利于自己,但陈东生认可双湖公司的陈述,使其处于不利地位,而双湖公司在第一次庭审后即撤回要求陈东生承担连带保证责任的诉讼请求,陈东生的应诉和原告对权利的主张有悖常理。综上,法庭认为,陈东生作为债务“保证人”,并非债权人、债务人和陈东生三方共同的意思表示,其单方要求作为“保证人”,并就债权人向其主张过权利一节所作出的意思表示,仅对其自己产生效力,对债务人不具有法律效力。由于双湖公司未能提供其在诉讼时效期间内向张金宝主张债权的证据,故双湖公司对债务人的主债权已经超过诉讼时效,不受法律保护。双湖公司依法具有处分自己诉权的权利,现其撤回对陈东生承担保证责任的诉讼请求应予准许。
最终法院判决驳回双湖公司的诉讼请求。

二、诉讼时效的概念和立法目的
(一)诉讼时效的概念
  诉讼时效是指权利人不行使其权利的事实状态经过一定的期限,就丧失依诉讼程序保护其权利的法律制度。我国的民法理论以“胜诉权消灭说”为通说,立法也采纳了诉讼消灭主义。诉讼时效期间分为三种:普通诉讼时效期间为2年;特别诉讼时效期间为1年(身体受到伤害要求赔偿的;出售质量不合格商品未声明的,延付或拒付租金的,寄存财物被丢失或损毁的);国际货物买卖合同的一般诉讼时效是4年。本案应适用诉讼时效期间2年的规定。

(二)法律创设诉讼时效的目的
  1、维护社会经济关系,稳定法律秩序,这是诉讼时效制度的主要目的和功能。因为,民事权利的行使与不行使取决于权利人的意志,权利不会因不行使而自动消灭,一定的事实状态长期存在(如权利长期不行使),必然会以此为基础,发生种种法律关系,使各方当事人的权利义务处于不确定状态。多年后,如果再支持原权利人主张权利,就会推翻多年来基于此事实状态而形成的各种社会经济关系,造成经济秩序的混乱,为了结束这种不稳定状态,避免经济生活的混乱,更好地实现社会经济有序进行,推动社会经济的健康发展,就必须确立诉讼时效。
  2、督促权利人及时行使自己的权利,防止权利长期处于“睡眠状态”。若权利人长期不行使权利,这种法律事实状态长期存在,权利人将失去通过诉讼保护其权利的可能,以督促权利人为了维护其切身利益而行使权利。
  3、有利于证据的收集,便于法院审理案件,能正确及时地处理民事纠纷。设立此制度后,权利人必然要及时的收集、保存证据,可避免当事人举证和法庭调查取证方面的困难,有利于查清事实,及时有效地保护当事人的合法权益。
  就本案而言,债权人对于1998年产生的债权,直到2006年才向法院起诉主张权利,明显属于怠于行使自己的权利,如果仍判决支付原告诉讼请求,则既不符合法律的规定,也不符合诉讼时效的立法目的。法院判决驳回其诉讼请求自无不妥。

三、债权人向保证人主张债权能否中断主债务诉讼时效?

(一)相关观点及其法律依据:

  1、第一种观点认为,债权人向保证人主张债权的,产生中断主债务诉讼时效的法律效力。其法律依据是《中华人民共和国民法通则》(下称《民法通则》)第一百四十条规定了三种诉讼时效中断的法定事由,即提起诉讼、权利人提出要求和义务人同意履行义务。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》(下称《民法通则意见》)第173条:“权利人向债务保证人、债务人的代理人、财产代管人主张权利的,可以认定诉讼时效中断。”
  2、第二种观点认为,债权人向债务保证人主张债权的,不产生中断主债务诉讼时效的法律效力,只在债权人和债务人之间产生中断诉讼时效的效力。其法律依据是最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释(以下简称《担保法解释》)第三十六条规定,“一般保证中,主债务诉讼时效中断,保证债务诉讼时效中断;连带责任保证中,主债务诉讼时效中断,保证债务诉讼时效不中断。”持此观点的人从这条规定反过来推定:连带责任保证中,保证债务诉讼时效中断不必然导致主债务诉讼时效的中断。其理由是:《民法通则意见》颁布于1988年1月26日,性质是属于最高人民法院司法解释,而《中华人民共和国担保法》是由中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会制订的,自1995年10月1日起施行。《中华人民共和国担保法》是一部专门规定有关担保方面问题的法律,并且颁布在后,因《民法通则意见》与《担保法解释》的规定有明显冲突,根据后法优于前法,特别法优于普通法的原则,应适用《担保法解释》第三十六条的规定。

(二)对上述两种观点的评析

  笔者赞同上述第一种观点,理由如下:

  1、从逻辑上讲,第二种观点根据《担保法解释》第三十六条的规定进行反推产生的结论,在逻辑上是讲不通的,并不能从上述规定得出债权人向债务保证人主张债权的,不产生中断主债务诉讼时效的法律效力。
  2、从《担保法解释》第三十六条的立法主旨看,该条立法主旨是说明在主债务诉讼时效中断的情况下,不必然引起保证债务诉讼时效中断的问题,由于债权人对债务人和连带责任保证人可以不分前后分别行使权利,所以主债务的诉讼时效中断,并不必然导致保证债务诉讼时效的中断,从而在一定程度上讲是减轻了保证人的责任。而《民法通则意见》第173条规定“权利人向债务保证人、债务人的代理人或者财产代管人主张权利的,可以认定诉讼时效中断”,也是为了加重主债务人的责任,保证债权的实现。所以,两条规定殊途同归,不存在矛盾,《民法通则实施意见》第173条对这个问题有明确的规定,当然应当适用。而不是进行所谓的“反推”,得出与立法宗旨相悖的结论。
  3、从节约司法资源、提高诉讼效率的角度看,上述第二种观点也是站不住脚的。首先,法律创设保证制度的初衷也就是担保的实质是督促债务人履行债务、保障债权实现的一种手段,担保往往是应债权人要求而设定的,其目的就是为了保障债权的清偿。担保具有从属性,担保之债与被担保之债形成主从关系,主法律关系是债权人与债务人之间的债权债务关系,从法律关系才是担保关系。人民法院如果不支持债权人要求主债务人承担还款义务的诉讼请求,而只判决担保人独自承担还款义务的话,就会有本末倒置之嫌。担保关系并不会导致债务或是还款责任完全转移给担保人,主债务人仍是第一责任人,担保人仅仅是承担一定的补充责任罢了。按第二种观点判决的话就会使人得出这样的结论:原告不能向债务人主张权利,而只能向连带责任担保人主张权利,连带责任担保人履行了还款义务后,可以向债务人追偿。在绕了一个圆圈之后,回到了起点,最终还是由主债务人承担偿还借款本息的责任。这样不利于节约有限的司法资源,更不利于司法效率的提高,增加了当事人的讼累,也体现不出法院司法为民的宗旨。

四、本案债权人向保证人主张权利能否视为主债务诉讼时效中断?
  按照本文上述观点,本案债权人主张其从1998年开始从未停止过向张金宝和陈东生催讨还款。债务保证人陈东生也予以认可。法院却认定陈东生的自认并不能产生中断主债务诉讼时效的法律效果,而只在债权人和债务保证人之间有效,似乎与本文上述观点相违背。其实不然,《中华人民共和国担保法》第一条“为促进资金融通和商品流通,保障债权的实现,发展社会主义市场经济,制定本法”开宗明义,其核心内容是“保障债权的实现”。由此,该法及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》〈以下简称“担保法司法解释”〉都以债权人权利保护为本位,作出了保证人责任承担的规定,但对保证人、债务人权利的保护则略显不足和模糊。本案法官运用自由裁量权,在查明事实的基础上,很好地平衡了对债务人合法权益的保护问题。
  首先,本案法官并没有否认陈东生对债务进行担保的效力,而是认定其担保有效。这是符合法律规定的。《担保法》第十二条规定:保证人与债权人应当以书面形式订立保证合同。《担保法解释》 第22条规定:第三人单方以书面形式向债权人出具担保书,债权人接受且未提出异议的,保证合同成立。主合同中虽然没有保证条款,但是,保证人在主合同上以保证人的身份签字或者盖章的,保证合同成立。由此看来,在我国,保证合同系债权人与保证人的合意,债务人的同意不是合同成立和生效的要件。
  根据上述规定,当债权人与保证人就保证责任自愿达成合意后,无论从合同的相对性原理,还是合同意识自治原则,都应该承认保证合同的效力,并以合同的约定约束债权人与保证人。也即是说,经债权人与保证人合意成立的保证合同为有效合同。所以,本案不宜以保证未经债务人同意而认定其保证无效。
  其次,本案法官在本案裁判中认定保证的约定应经过债务人的同意方能对债务人有约束力,是符合“义务的设定与加重须经义务人同意”的一般法学原理的。因为保证合同是合同当事人以外的第三人以其信用担保合同债务履行的一种法律行为。保证合同形成后,即在债权人与保证人之间成立保证债权关系,其性质在一般责任保证中为补偿责任,在连带责任保证中为代偿责任.在保证人与债务人之间则形成保证责任追偿关系,即当保证人在保证责任范围内承担补偿或代偿责任后,有权向债务人追偿。故保证合同为债务人设定了利益,且该利益加重其义务。通过保证合同,主债权人增加了债权求偿力而获益。其求偿力的增加包括求偿对象及履约能力的增加。尤其在连带责任保证中,债权人既可以向债务人追偿,亦可以向保证人追偿。而保证人的责任为代偿责任,当保证人在保证范围内承担责任后,有权向债务人追偿,还款责任最终归结于债务人,即实际上增加了债务人的履行责任。且中断与否以主债权人和保证人之间的民事行为,而非主债务人的意志表示而定。在一般责任保证中,保证人放弃先诉抗辩权的,也会延长债务人承担责任的期间。根据义务的设定与加重须经义务人同意的一般原理,保证的约定应经过债务人的同意方能对债务人有约束力。
  第三,根据法庭查明的事实,本案不能排除保证人对已经超过诉讼时效的债权进行担保的可能;而且本案中债权人和保证人的在庭审中的行为均有悖常理。且无论是债权人还是保证人均不能举证证明债权人在诉讼时效期限内向保证人主张过权利。综上,法庭最终认定保证人单方要求作为保证人,其做出的保证承诺仅在其自己和债权人之间产生效力,对债务人不具有法律效力,是有着充分理由的。
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长春市市政工程设施管理条例

吉林省人大常委会


长春市市政工程设施管理条例
吉林省人大常委会


(1988年7月23日长春市第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过 1988年9月24日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第五次会议批准)

目 录

第一章 总 则
第二章 道路、桥涵管理
第三章 排水设施管理
第四章 道路照明设施管理
第五章 奖励与处罚
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强市政工程设施管理,更好地为生产和人民生活服务,根据国家有关法律、法规的规定,结合我市实际情况,制定本条例。
第二条 凡属于我市规划区内市政工程设施管理,均适用本条例。
第三条 市政工程设施包括:
一、城市道路:建成和规划未建的车行道、人行道、广场、线路走廊及道路附属设施;
二、城市桥涵:跨河桥、跨线桥、立交桥、过街人行桥、过街地下通道、涵洞等设施;
三、城市排水:污水管道、雨水管道、合流管道、明沟、暗渠、泵站、污水处理厂及排水附属设施;
四、城市道路照明:道路、桥涵、广场、公共绿地等处的照明设施。
第四条 市政工程设施实行市和城区分级管理的原则。长春市城市建设局是市政工程设施的主管部门,各城区城建行政部门是同级人民政府的市政工程设施主管部门。市、区市政工程设施管理部门按各自分工负责市政工程设施的管理工作。
第五条 市政工程设施建设,应遵循基本建设程序,坚持先地下、后地上的原则,统一规划,统筹建设。
第六条 凡新建、改建市政工程设施,要有市政工程设施主管部门参与设计会审、质量监督和工程验收。
单位建设的市政工程设施竣工后,建设单位要将有关技术资料、图纸报送给市政工程设施管理部门。

第二章 道路、桥涵管理
第七条 市政工程设施管理部门对城市道路、桥涵要搞好维修、养护,保证交通安全、畅通。
任何单位和个人,不得损坏道路、桥涵及附属设施。
第八条 按规划新建、拓宽、翻建道路时,妨碍道路工程建设的一切建筑物、构筑物,都应服从道路工程的需要,按有关规定调整、迁移或拆除。
第九条 在城市道路建筑线范围内,不得擅自修建棚厦、堆放物料、倾倒垃圾,禁止在铺装的路面上搅拌水泥、沙泵等有损道路设施的行为。
第十条 机动车、畜力车不得在铺装的人行道上行驶和停放。履带车不得在铺装的道路上行驶和停放。
第十一条 未经批准,任何单位和个人不得随意占用、挖掘道路。需临时占用和挖掘道路的,要经公安、市政工程设施主管部门批准,并按规定向市政工程设施管理部门缴纳占道费、挖掘道路复原费和保证金,领取占用、挖掘道路许可证后方可施工。工程竣工后,按市政工程设施损坏
程度进行结算。
第十二条 经批准占用、挖掘道路的单位不得擅自扩大范围,不得超过批准时间。
严禁擅自封闭道路。确需临时封闭道路中断交通的,由建设单位报请公安、市政工程设施主管部门批准并登报通告后,方可封闭,期满后及时恢复交通。
第十三条 挖掘道路的单位,要在施工现场设有明显标志和安全防范设施,并按技术标准和时间要求回填,横向挖掘道路的,一般不得中断交通,必须在夜间突出施工;纵向挖掘道路的,要分段施工,分段回填。
市政工程设施管理部门要按技术标准及时修复。横向挖掘的道路三日内复原,纵向挖掘的道路十日内复原。
第十四条 经批准占用道路的各类市场,由工商行政主管部门按规定缴纳占道费。
第十五条 新建成的道路三年内不得挖掘,因特殊情况需挖掘的,要经市人民政府批准,并加收一倍挖掘道路复原费。
第十六条 每年11月1日至翌年3月31日为挖掘道路的严格控制期。必须挖掘的,经公安、市政工程设施主管部门批准后,加收一倍挖掘道路复原费,并按冬季施工要求回填,市政工程设施管理部门要在四月份内全部复原。
紧急抢修工程须挖掘道路的,要在开挖的二十四小时内到公安、市政工程设施主管部门补办手续,除经特殊批准外,要在四十八小时内回填完毕。
第十七条 煤气、自来水、供热、电信、电力等部门,要在每年三月末前,把当年挖掘道路的计划报市政工程设施主管部门,以便统一安排,避免重复挖掘。
第十八条 路标要定期油饰,标杆要与地面垂直,统一式样,要用标准汉字和拼音文字书写。任何单位和个人不得随意移动损坏路标。
第十九条 桥涵附近50米内不得进行爆炸等危及桥涵安全的生产作业,不得挖掘护坡。
桥涵附近不得倾倒垃圾、摆摊设点、堆放物料、设置障碍物。
第二十条 各种车辆通过桥涵不得超过限荷、限高、限速等标志的规定。

第三章 排水设施管理
第二十一条 市政工程设施管理部门和各产权单位,要按产权所属,搞好排水设施的维修和养护,保持排水设施完好、畅通。
第二十二条 向规划部门申请修建各种建筑物、构筑物的单位必须到市政工程设施主管部门会签。
第二十三条 按规划修建排水设施时,一切地上地下构筑物,都应服从排水工程需要,各种地下设施要按照有压力管线服从无压力管线,可弯管线服从不可弯管线的原则,进行合理调整,保障排水畅通。
第二十四条 任何单位和个人铺设排水管线时,必须经市政工程设施主管部门批准,由市政专业队伍施工或由专业人员监督施工,确保工程质量。经验收合格后方可使用。向城市排水管线排放污水,要按规定缴纳排水设施使用费。
第二十五条 未经批准,任何单位和个人不得在排水管线上截流取水;不得拆除、改线、接引各种排水管线。
第二十六条 任何单位或个人不得在排水管线上修建建筑物、构筑物。
不得向排水管线内倾倒易燃、易爆、易堵物品和垃圾、污物。
向排水管线内排放污水要符合国家规定的水质标准。
第二十七条 排水明沟、吐水口,不得填埋堵塞。明沟两侧各十五米内,不得修建、构筑各种建筑物和种植作物。

第四章 道路照明设施管理
第二十八条 市政工程设施管理部门要搞好路灯的维修、养护,定期擦拭,保持完好、安全、清洁、明亮。
第二十九条 路灯柱周围0.5米内,不准堆放各种物料。非路灯管理人员,不准攀登灯柱。
任何单位和个人不准损坏灯具及附属设施。
第三十条 任何单位或个人不得擅自在路灯电线上拉线、接灯、安装其它电器设备。凡因建筑工程需要须迁移路灯设施时,要报市政工程设施部门批准,并缴纳迁移费。

第五章 奖励与处罚
第三十一条 对认真执行本条例,敢于向破坏市政工程设施的行为作斗争有显著成绩的单位或个人,要给予表扬和奖励。
第三十二条 违反本条例第十条、第十九条第二款、第二十条、第二十九条第一款规定,造成损失的要按价赔偿,并处20元以下罚款。
第三十三条 违反本条例第九条、第十二条第一款、第十四条、第十六条第二款、第十八条第二款、第二十六条第一款、第二款、第二十七条、第二十九条第二款、第三十条规定的,要限期清除、纠正,造成损失的要按价赔偿,并处50元以下罚款。
第三十四条 违反本条例第八条、第十一条、第十三条第一款、第十九条第一款、第二十三条、第二十四条、第二十五条规定,责令限期拆除、纠正,造成损失的要按价赔偿,并处200元以下罚款。
第三十五条 违反本条例第十二条第二款规定的,责令限期恢复交通,并处300元以下罚款。
第三十六条 凡拒绝、阻碍市政工程设施管理人员依法执行职务的,情节较轻的要进行批评教育;违反治安管理规定的由公安部门按《治安管理处罚条例》进行处罚;构成犯罪的依法追究刑事责任。
第三十七条 单位违反本条例的,处罚直接责任人员,单位主管人员指使的,同时处罚该主管人员。
第三十八条 市政工程设施管理人员违反本条例第七条、第十三条第二款、第二十一条、第二十四条、第二十八条规定的按下列规定处罚:
(一)未能保证市政工程设施正常运行的,对有关责任人员处50元以下罚款;
(二)造成财产损失或人身伤亡事故的,由市政工程设施管理部门承担民事责任,对有关责任人员处50元以上200元以下罚款,并给予行政处分。
第三十九条 市政工程设施管理人员违反本条例,徇私枉法,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十条 单位或个人对处罚决定不服的,可在接到处罚通知之日起十五日内,向执罚部门的上级主管机关申请复议,复议机关必须在十五日内作出答复,逾期不答复的,视为同意申诉者的意见;对复议后的处理仍不服的,可在接到复议处理通知后十五日内向人民法院起诉;逾期不申
请复议、不起诉又不执行处罚决定的,由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。

第六章 附 则
第四十一条 本条例中关于占道费、挖掘道路复原费、保证金、排水设施使用费、路灯设施迁移费等收费标准,由市人民政府按有关规定制定。
第四十二条 本条例由长春市人民代表大会常务委员会负责解释。
第四十三条 本条例自公布之日起施行,原《长春市城市建设管理暂行条例》第四章即行废止。



1988年9月24日

关于开展城乡规划效能监察的通知

建设部


关于开展城乡规划效能监察的通知



建规[2005]161号
各省、自治区建设厅、监察厅(局、委),直辖市规划委(局)、监察局(委):

  为了深入贯彻中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)精神,确保政令畅通,落实国家宏观调控政策,推进城乡规划依法行政,建设部、监察部决定开展城乡规划效能监察。现将有关事宜通知如下:

  一、指导思想、总体目标和基本原则

  指导思想:以党的十六大,十六届三中、四中全会和中央纪委第五次全会精神为指导,开展城乡规划效能监察工作。着力解决当前城乡规划工作中存在的滥用职权,不严格执行城乡规划的有关法律法规,规划许可工作拖沓、推诿、扯皮和违规办事,以及城乡规划实施缺乏有效事前、事中监督,失职、渎职等问题,促进依法行政,确保政令畅通,保障城市健康发展。

  总体目标:到2007年底,全面树立领导干部依法行使城乡规划管理权力意识,初步解决城乡建设指导思想不端正,随意更改规划等问题;改善城乡规划工作机制,推进规划编制的科学性,提高规划的权威性,保证规划的严肃性;改进工作作风,加强廉政建设,使城乡规划行业工作人员廉洁自律的自觉性明显增强,部门和行业风气普遍好转,预防和治理腐败取得明显成效。

  基本原则:一是坚持依法监察的原则。要在各级政府的统一领导下,依据国家有关法律法规,按照法定职责、权限和程序有计划地开展城乡规划效能监察活动。

  二是坚持过程控制与重点监察相结合的原则。依据城乡规划制定、调整、实施的法定程序,对城乡规划管理进行全过程的监察。同时,把促进城乡规划的科学编制、规范行政行为和推进政务公开作为监察重点,纠正和消除影响行政效能的各种因素。

  三是坚持效能监察与效能建设有机结合的原则。在实施城乡规划效能监察的同时,应注重对城乡规划主管部门效能建设的指导,逐步规范管理行为,严格依法行政,提高办事效率,建立有利于提高行政效能的城乡规划管理体制。

  四是坚持及时调查、严肃查处的原则。对效能监察工作中发现和揭露出来的问题,要及时调查处理。对违纪违法干预规划或管理混乱、工作失职等造成重大损失的,要严肃追究责任;对涉嫌违法犯罪问题,要依法移送司法机关处理。

  二、监察重点对象和主要内容

  城乡规划效能监察的重点对象是:地(市)、县(市、区)乡镇人民政府,地(市)县(市、区)城乡规划主管部门及其工作人员,行使城乡规划管理职能的事业单位及其工作人员。

  城乡规划效能监察主要内容包括:

  (一)城乡规划依法编制、审批情况

  是否进行了城市总体规划修编的前期研究和论证;

  是否经原审批机关的认定后,开展城市总体规划修编工作;

  城市总体规划修编是否委托符合资质条件的编制单位承担;

  是否参照经国务院批准的《城市总体规划审查工作规则》,建立相应的城市总体规划审查工作机制;

  是否建立了城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制;

  上报审批的规划编制成果是否符合法律、法规和技术标准规范要求。

  (二)城乡规划行政许可的清理、实施、监督情况

  是否严格按照《行政许可法》的要求清理、规范了城乡规划行政许可事项;

  是否建立了完善的建设项目规划审批流程;

  是否建立了城乡规划行政许可的内部监督制度;

  地(市)、县(市)一级规划的行政管理权是否集中统一管理;

  各类开发区是否纳入规划和管理;

  是否存在以政府文件和会议纪要等形式取代选址程序,未取得“选址意见书”而批准立项、未取得“建设用地规划许可证”而批准使用土地等情况;

  建立派驻城市规划督察员制度情况;

  建立城市规划委员制度情况。

  (三)城乡规划政务公开情况

  是否建立了城乡规划公示、听证等公众参与制度;

  是否建立了城乡规划主动公开和依申请公开制度;

  是否建立了城乡规划信息咨询及查询制度;

  是否研究制定了地方性法规或规章,逐步把政务公开纳入法制化轨道。

  (四)城乡规划廉政、勤政情况

  是否存在个别领导干部违纪违法干预城乡规划实施的现象;

  是否违反经批准的规划和法定程序建设政府工程;

  是否建立了违纪违法案件举报制度;

  对违纪违法案件是否进行了认真查处。

  三、工作要求

  (一)成立领导小组,切实加强领导

  各地要把城乡规划效能监察作为加强党的执政能力建设和改善宏观调控的一项重要措施来抓,认真组织,积极协调。

  建设部、监察部共同成立城乡规划效能监察领导小组,由建设部部长汪光焘同志任组长,建设部副部长仇保兴、监察部副部长陈昌智、中央纪委驻建设部纪检组组长姚兵同志任副组长。建设部城乡规划司、监察部执法监察司、监察部驻建设部监察局负责同志为小组成员,领导小组办公室设在建设部城乡规划司。

  县级以上地方各级人民政府城乡规划部门和监察机关要成立本级城乡规划效能监察领导小组,负责本地区城乡规划效能监察工作。

  (二)加强宣传动员,统一思想认识

  各地在开展城乡规划效能监察工作中要认真贯彻落实本通知要求,深入调研,摸清情况,找准问题,统一认识。要加强宣传和教育,通过层层动员部署,增强各级领导干部和工作人员参与的自觉性。建设部、监察部城乡规划效能监察领导小组办公室将以简报、开设城乡规划效能监察网页等方式,进行效能监察工作经验交流和成果展示。

  (三)采取多种形式,务求工作实效

  城乡规划效能监察是一项综合性工作,各级城乡规划主管部门、监察机关要紧密配合,受理有关举报、投诉。可采取征求群众意见、专家评议、委托城市规划督察员进行专项督察等方法,调查、检查行政机关工作人员影响、制约城乡规划行政效能的行为,并根据调查、检查情况,及时反馈给被监察单位有关领导、部门和管理人员及其上级主管领导、部门;违反党纪、政纪的行为,要依据有关法规规定,进行严肃处理。各地要正确分析、评价本县(市、区)及规划管理部门的管理现状,针对所发现的问题,通过建章立制,整改问题,堵塞漏洞,改进工作,努力提高城乡规划管理水平。

  四、进度安排

  第一阶段:部署阶段(2005年9月-12月)。各地要根据本通知要求,成立领导小组,制定具体的工作计划、进度表和工作规则、工作程序、考核标准、奖惩办法等,于2005年12月31日前报建设部、监察部城乡规划效能监察领导小组办公室(建设部城乡规划司)。

  第二阶段:实施阶段(2006年1月-2007年6月)。各地全面开展工作,每半年对城乡规划效能监察工作进行总结,沟通情况,提出改进建议和下一步工作计划,并报省级和建设部、监察部城乡规划效能监察领导小组。建设部、监察部城乡规划效能监察领导小组将采取抽查的方式,每年抽查3-4省,每省1-2市,了解、推进工作,组织经验交流。

  第三阶段:总结阶段(2007年7月-12月)。各地对本地区开展城乡规划效能监察工作中发现的问题进行分析,对经验进行总结。建设部、监察部城乡规划效能监察领导小组在各省(自治区、直辖市)总结的基础上对城乡规划效能监察工作进行全面总结,并予以通报。

中华人民共和国建设部
中华人民共和国监察部
二○○五年九月六日