国家旅游局


关于加强监督管理规范旅游市场秩序的工作意见

各省、自治区、直辖市旅游局（委）：
　　改革开放以来，我国旅游业持续快速发展，旅游市场秩序总体规范有序，但也出现了“零负团费”、“挂靠承包”、强迫消费等影响旅游市场秩序和旅游业健康发展的问题。为加强监督管理，进一步规范旅游市场秩序，不断提升旅游服务质量，制定本工作意见。
　　一、指导思想和目标原则
　　（一）指导思想。以建设人民群众更加满意的现代服务业为目标，按照“引导与规范结合、准入与退出结合、服务与监管结合、治标与治本结合”和“往深处抓、往实处抓”的总体要求，切实履行旅游服务质量和市场秩序监督管理工作职责，针对突出问题，采取有效措施，促进我国旅游市场规范有序。
　　（二）工作目标
　　1．年度工作目标。2011年，通过对各地区、各重点城市和重点领域、重点环节开展专项治理，使“零负团费”、“挂靠承包”、无资质经营旅游业务、欺诈和强迫游客消费等行为得到有效遏制，旅游企业诚信经营和旅游服务质量有所提高。
　　2．中期目标。力争在“十二五”期末，基本解决旅游市场秩序和服务质量方面存在的突出问题，游客满意度明显提升，游客投诉率明显降低，重点城市的“一日游”等周边游市场问题明显减少，全国旅游市场秩序状况明显好转。
　　3．长期目标。力争到2020年即我国成为世界旅游强国之际，全国旅游市场规范有序，旅游服务质量全面提升，监督管理工作坚强有力。
　　（三）工作原则
　　1．依法监管、依法治理。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构深入贯彻依法治旅、以法兴旅方针，按照法定授权认真履行旅游市场监督管理工作职责，严格依据法律法规开展旅游市场监督检查和违法违规行为行政处罚。
　　2．全面规范、突出重点。各地区、各重点城市、各旅游企事业单位要认真贯彻落实国家旅游局的工作部署，着眼全面治理和逐步规范，根据全行业的重点任务和本地区、本城市、本单位的实际，确定各个阶段治理解决的重点问题和监督管理的重点工作。
　　3．标本兼治、持续深入。将集中力量解决旅游市场秩序方面存在的突出问题、尽早尽快见到成效，与针对问题根源改革体制、建设完善制度和机制有机结合起来，使加强监督管理规范旅游市场秩序工作持续深入。
　　4．协调配合、共同监管。各级旅游行政管理部门要注重协调各方面力量，争取党委、政府的重视和支持，加强部门、地区、城市间的协调配合，形成按照职责实施监督管理与各地区和各城市及其有关部门统一行动、共同规范旅游市场秩序的工作格局。
　　二、主要任务
　　（一）遏制、扭转“零负团费”低价操作模式。深入研究“零负团费”形成的原因、关键环节，针对重点、焦点、热点、难点问题，采取切实有效的治理办法和措施。要加强与工商等部门的协作联动，加强对旅游广告的指导规范，集中力量检查治理以低价旅游广告招徕游客问题，鼓励社会各界举报发布不实旅游广告行为。要求旅游企业和从业人员严格执行《侵权责任法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《价格法》、《广告法》、《旅行社条例》等法律法规，摈弃低于成本的旅游宣传、招徕和组织接待，抵制旅游商店、旅游景区严重质价不符和高价格、高“回扣”的经营行为。建立案件督察、督办机制，开展重点案件及相关部门转办案件的督察、督办。进一步开展“品质旅游、伴你远行”宣传，通过中央和省区市电视台的大众栏目开展品质旅游的公益广告宣传，通过互联网、电视、广播、报刊等广泛、深入、连续开展品质旅游宣传，积极探索开展品质旅游宣传教育进社区、进课堂活动，在培育、强化国民旅游意识的同时，大力倡导品质旅游、文明旅游、安全旅游，引导、帮助游客识别、抵制低价团。
　　（二）加强合同监管，制止欺诈消费和强迫消费。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构要会同工商等有关部门，加强对旅游合同的监督检查，要求旅行社按照《合同法》、《旅行社条例》等法律法规与游客签订旅游合同并严格履行，对不依法签订旅游合同和违反合同约定的行为及时依法查处。要会同工商、物价、质检、商务等部门，依据法律法规和部门职责分工，从快查处有关欺诈、强迫游客购物和参加另行付费旅游项目行为，重点是打击强迫购物、价格虚高和假冒伪劣等严重损害游客权益的违法行为，加强协调配合，确保调解和处罚效果、效率。要依据《旅游投诉处理办法》，将及时认真查处有关欺诈、强迫游客购物和参加另行付费的旅游项目，旅游购物和自费项目严重质价不符、质次价高，以及违反合同约定“加点”、“减点”、“换点”和压缩合同约定的游览时间等投诉案件作为工作重点，披露典型案例及其查处情况、结果，公布主要责任单位和责任人。
　　（三）全面治理旅行社部门承包、挂靠经营。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构要依据《旅行社条例》及其实施细则等，积极引导旅游企业规范经营，对服务网点从事招徕、咨询以外的活动，对旅行社除接待委托和招徕委托外准许或者默许其他企业、团体或者个人以自己的名义从事旅行社业务经营活动，对旅行社准许其他企业、团体或者个人以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务等转让、出租、出借、受让、租借许可证等行为，坚决依法查处。
　　（四）加强对“一日游”等城市周边游市场的治理整顿。要充分发挥城市旅游市场综合治理、联合执法等工作机制的作用，党委、政府统一组织领导和督促指导，各部门分工负责和相互配合，突出重点、抓紧抓实，攻坚克难、敢于碰硬，标本兼治、持之以恒。重点城市尤其要注意防止“一日游”等城市周边游市场秩序状况出现反复。各重点城市要继续加强“一日游”等城市周边游的提示宣传和引导服务工作，加强面向游客和公众的公共信息服务，提示游客注意防范陷阱和依法维权，及时披露违法违规经营服务信息，尽快解决旅游信息不对称问题，充分发挥游客、公众、舆论信息监督防范的功能作用。
　　（五）依法查处无许可、无资质经营行为。各级旅游行政管理部门和饭店游船星级评定机构、景区等级评定机构，要依据标准和规范，及时查处假冒饭店和游船星级、景区等级等资质开展宣传招徕和经营等违规行为。各级旅游行政管理部门要会同工商、公安等部门，依法打击未取得旅行社业务经营许可证经营旅游业务、未取得导游证从事导游服务、未取得旅游客运资质从事旅游客运等行为，加强对旅游企业无许可、无资质广告宣传的监督检查和不规范广告宣传行为的治理，加强对旅行社及其分社和服务网点的监督检查，严厉打击旅行社及其分支经营服务机构超范围经营、无许可经营行为。要按照国家旅游局的部署，全面开展试行旅行社委托代理招徕旅游者业务工作，及时研究分析有关问题，总结交流成功经验，推动这一改革的全面和持续深入。
　　三、主要工作措施
　　（一）制定工作方案。各省级和重点城市旅游行政管理部门要根据本地旅游市场秩序状况和加强监督管理的需要，按照全国规范旅游市场秩序工作的统一部署和要求，认真研究制定并实施切实可行的工作方案。
　　（二）监管监察互动。各级旅游监督管理机构要与同级旅游监察部门建立监管和监察工作互动机制，将规范旅游市场秩序与行风建设结合起来，形成工作合力，加强对规范旅游市场秩序工作的监督指导和行政监察，加大对旅游监督管理和行政执法工作的监督力度。
　　（三）强化检查处理。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构要加强对旅游市场秩序的监督检查，严格按照有关法律法规查处违法违规行为，分层分级分时段抓一批违法违规典型案例，及时据实公开发布查处进展、阶段性成果和结案情况等信息。
　　（四）加强诚信建设。要将违法违规企业和人员信息记入诚信档案，并可以建立黑名单，坚决把不良业者淘汰清理出旅游行业。要建立重大案件督办台账制度，对国家旅游局及有关部门转办或造成重大社会影响的案件，实行一案一账，督促、指导有关旅游行政管理部门及旅游质监执法机构及时依法办理，并通过媒体及时和定期公布黑名单及重大案件办理情况。
　　（五）形成动态机制。要依据《旅行社条例》等法律法规和标准规范，及时认真地受理设立许可、备案和星级（等级）评定等职责，实现工作的程序化、规范化、正常化，确保行业进入渠道畅通。同时，要在加强对星级饭店、星级游船、A级景区、旅行社和导游资格监督检查的基础上，加大对不符合条件、达不到标准旅游经营单位和服务者的淘汰力度，形成科学合理的旅游行业准入退出动态运行机制。
　　（六）延伸监管服务。要密切关注旅行社、饭店、景区的新业态发展，如加盟、连锁等网络化经营和互联网旅游，在深入调查研究的基础上，根据实际需要，建立制度，采取措施，实施监管服务。
　　四、主要工作要求
　　（一）统一认识、明确任务。加强旅游市场秩序监督管理工作，是新时期国家赋予旅游行政管理部门的主要工作职责。市场秩序直接影响到旅游服务质量和游客的权益，直接关系到将旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的战略目标和任务。加强监督管理规范旅游市场秩序是全面提升旅游服务质量、切实保障游客权益、促进我国旅游业持续健康发展的迫切需要。
　　（二）广泛动员、全面部署。各级旅游行政管理部门要进行深入广泛的宣传动员，营造氛围和声势，面向行业和公众宣传解决旅游市场秩序突出问题的重要性和紧迫性，引导游客理性消费，自觉抵制“零负团费”、非法经营、强迫消费等行为，号召广大从业人员检举揭发有关违法违规行为。各级地方旅游行政管理部门要在年度工作计划安排和研究编制“十二五”规划及长期发展规划中，突出监督管理规范旅游市场秩序工作，采取有效的对策措施，进行系统全面的部署安排，确保工作深入、全面、持久地开展下去。
　　（三）加强指导、狠抓落实。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构要针对规范旅游市场秩序工作的重点、难点，采取对策措施，加强监管，要通过对重点案件的督察和督促，指导下级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构切实依照相关法律法规做好规范旅游市场秩序工作。要发挥旅游纪检监察机关的作用，对旅游行政管理部门和相关部门有法不依、有令不行、有禁不止、推诿拖延、行政不作为甚至包庇、袒护违法违规者等行为，要依照纪律和法规予以严肃查处，扭转一些地区、一些单位对旅游市场“不敢管、不愿管、不会管、不配合、管不了”的状况。
　　（四）形成机制、加强协调。各级旅游行政管理部门要高度重视加强监督管理规范旅游市场秩序工作，要向政府建议建立健全旅游市场监督管理的联合工作制度，各部门、各方面在政府的统一组织领导下各司其职，各负其责，分工合作，密切配合，形成合力，共同治理。
　　（五）强化考核、及时总结。各级旅游行政管理部门要按照本意见，结合本地规范旅游市场秩序工作需要，建立工作任务目标分解考核制度，及时组织开展检查、督促，定期进行考核和表彰、奖励或批评、惩处，认真总结和及时交流工作情况和经验，鼓励先进，鞭策后进，推动工作扎实和持续深入地开展下去。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家旅游局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年二月二十四日

冶金工业部 劳动人事部 等


冶金工业部、劳动人事部、国家计委、国家经委、财政部关于下达《冶金矿山企业吨矿工资含量包干试行办法》的通知

1986年12月22日，冶金工业部、劳动人事部、国家计委、国家经委、财政部

《冶金矿山企业吨矿工资含量包干试行办法》已经国务院批准，现发给你们，请认真贯彻执行。
为了切实做好这项工作，要在全国冶金系统先选择少数条件具备的矿山企业进行试点，在总结经验的基础上加以完善，有计划、有领导地逐步实行。考虑今年已近年底，试点工作从明年开始。
经国家批准的试点单位应根据本试行办法制定实施细则报上级有关部门备案，并将包干的执行情况写出书面总结报国务院企业工资改革研究小组和冶金工业部。

附：冶金矿山企业吨矿工资含量包干试行办法
为了调动冶金矿山职工积极性，挖掘矿山生产潜力，根据《国务院关于国营企业工资改革问题的通知》（国发〔1985〕2号文件）和中央领导同志指示精神，参照煤炭企业实行吨煤工资浮动包干经验，结合冶金矿山企业特点，特制定《冶金矿山企业吨矿工资含量包干试行办法》。
一、独立的冶金矿山企业和联合企业所属的矿山，领导班子健全、管理基础较好、生产任务饱满、矿石有销路、计量检验等制度完善的，经上级有关主管部门审核批准可实行吨矿工资含量包干办法。不具备以上条件的，可根据本企业特点选择其它工资分配形式，不得实行吨矿工资含量包干。
二、实行吨矿工资含量包干要经过试点，在总结经验加以完善的基础上逐步推广。试点单位，由冶金部商有关省市确定。具体实施方案须经国务院企业工资改革研究小组办公室审核批准后执行。
三、实行吨矿工资含量包干的企业，职工工资总额与矿石销售量挂钩浮动，按照核定的吨矿工资含量包干系数（以下简称工资含量）计提工资总额，上不封顶，下不保底。除接收复转军人需增加工资外，其他人员（包括大中专毕业生）增人不增工资总额，定员内减人不减工资总额。企业要严格实行定编定员。对企业编制定员之外的富余人员，减人时要逐步核减工资总额。
四、为了防止企业单纯追求产量，忽视综合经济效益，实行吨矿工资含量包干，必须同时考核质量、上缴税利、采掘（剥）比、安全、成本、设备完好率、全员劳动生产率七项技术经济指标，完不成者要扣减一定的工资含量额度。其中质量和上缴税利要作为主要指标，必须严格进行考核。全年计算，产品质量合格率、上缴税利没有达到要求的要视具体情况扣减当年新增工资，扣减比例不得低于30％；其它经济指标没有达到要求的，扣减当年新增工资的比例不得低于20％，其中，采掘（剥）比、安全完不成规定指标的，分别扣减不得低于5％。上述考核指标由企业主管部门负责落实并进行考核。各企业还可以根据自己的特点和生产、管理中的薄弱环节适当增加考核指标。
五、工资含量要依据本部门、本地区同行业的平均先进水平，每年核定一次，做到职工工资总额的增长速度低于生产的增长速度，平均工资的增长速度低于劳动生产率的增长速度，保证国家的宏观控制。工资含量的计算公式是：吨矿工资含量（单价）
核定的工资总额基数
＝－－－－－－－－－－－
核定的矿石销售量基数
六、核定试点单位一九八六年工资总额基数的办法是，以一九八五年统计年报中企业的工资总额（不包括国家规定的燃料原材料节约奖、一次性发明创造奖和副食品价格补贴）为基础，加上全国统一规定的套改工资标准人均5元，作为一九八六年挂钩的工资总额基数。一九八五年由四类工资区提高到五类工资区的试点企业，因提高工资区类别而增加的工资，以及接收复转军人增加的工资，可计入工资总额基数，但同时要核减上年工资总额中不合理的工资支出、由于国家投资提高工效而应减少人员的工资等。
七、核定试点单位一九八六年矿石销售量基数，一般以企业一九八五年实际销售的矿石量为基数。对于一九八五年矿石销售量低于一九八三年至一九八五年三年平均数的企业，应按照三年的完成情况酌情核定；因有新投产的矿山增加产量或由于隶属关系改变等客观原因影响产量变动较大的，可根据实际情况作适当调整；新投产矿山或改、扩建矿山提高生产能力必须增人增资的，在调整工资总额基数的同时要相应调整销售量基数。
八、工资总额的范围，按国家统计局关于工资总额构成的规定执行，即包括标准工资、附加工资、保留工资、生产性奖金和工资性津贴等。但不包括副食品价格补贴、燃料原材料节约奖和一次性的发明创造奖。
九、实行吨矿工资含量包干企业，根据实际完成的矿石销售量，按照核定的工资含量计提的工资，应在开户银行设立专户储存，由银行监督支付。这部分工资可按月预提，按年结算，预提工资必须留有余地，工资节余允许转下年度使用，以丰补欠。
十、企业实行吨矿工资含量包干，要处理好国家、企业、职工三者利益关系。对上级核定的工资含量不得突破。按实际完成的矿石销售量和核定的工资含量计算的工资总额比计划有增减时，须报上级有关部门核增、核减。企业工资标准，应按照国家有关规定执行，不能自行确定。
十一、按工资含量实际计提的工资总额，可以进入成本。同时，企业不再提取奖励基金，并相应调减企业的留利。
十二、联合企业所属冶金矿山实行吨矿工资含量包干办法，应将其工资总额基数从联合企业的工资总额基数中划出，按照核定的工资含量单独计提工资总额。
十三、实行吨矿工资含量包干的冶金矿山企业，其工资调节税和奖金税按国家现行规定执行。
十四、实行吨矿工资含量包干的企业，要认真贯彻按劳分配的原则，搞好企业内部工资分配，同时加强思想政治工作，以充分调动广大职工生产和工作的积极性；要端正经营作风，加强经济核算，严格各项考核制度和财经纪律，不得高估多算，弄虚作假。对违反规定的要视情节轻重，追究领导和有关人员的经济、法律责任。
十五、各级主管部门对实行吨矿工资含量包干企业要加强管理和监督检查。
十六、本办法适用于铁矿及锰矿、镁矿等辅助原料矿山。黄金矿山企业可参照本办法实行每克黄金工资含量包干。