法院人员岗位目标考核管理体系的构建

赵如水


　　伴随着法官职业化建设的推进，建立科学的法官业绩评估体系，成为推进我国司法审判事业发展进步的重大举措，并相继在“二五”、“三五”改革纲要中确定为司法管理改革的重要内容。数年间，一些先进法院先后在最高法院确定的构建原则下进行了积极探索实践，并取得了丰硕成果，为科学衡量司法审判工作起到了重要作用。但从事物发展规律来看，在司法改革仍处于探索实践阶段时，作为其重要构成部分的法官业绩评价体系，无论从理论研究上还是从司法实践中都必然存在诸多缺陷，特别是在基层法院，基于人才、经验等诸多因素的影响，更加缺乏实践基础。有鉴于此，积极探索构建以法官业绩评价体系为重点的法院人员岗位目标考核管理体系，已成为司法理论界和实务界的一项重大课题。笔者作为一名基层法院的政工人员，既欠缺丰富的理论基础，也没有宽泛的法治视野，仅结合对专家学者的研读和本院的实际略谈一二，权作完成调研任务。

一.法院人员岗位目标考核管理体系构建的现实意义

　　岗位目标考核管理体系作为现代人事管理和政务管理的一项重要机制，几乎被引入到各个领域。人民法院作为国家审判机关，虽具有独特的司法特性，但仍然需要以具有普遍意义的人事和政务管理为基础，因此，在积极探索构建法官业绩评价体系的过程中,兼顾构建法院人员岗位目标考核的全方位管理体系也就成为其人事政务管理的必然选择。适应现代审判发展的需要，在注重吸纳西方司法制度精髓的基础上，结合社会主义司法制度的特点，最高法院先后在制定“二五”、“三五”改革纲要时将构建法官业绩评价体系作为重要内容，从而在构建法院人员岗位目标考核管理体系上迈出了坚实步伐，并以北京、上海、南京、山东等诸多法院为试点，积极进行了探索实践。从理论和实践的视角解读，法院人员岗位目标考核管理体系主要应具以下功能：
　　一是体现了现代司法制度的价值取向。现代司法制度是民主政治发展下社会对司法价值取向的理想化追求的结果，重点包括司法理念的确立和司法运作、司法管理的科学构建，其本质属性就是通过建立符合司法规律的制度体系来实现社会的公平正义。岗位目标考核管理体系作为司法管理层面下不可忽缺的重要组成部分，也就必然体现现代司法制度的价值取向。
　　二是有利于人民法院实行分类管理。应该肯定地讲，在以法官为主体的审判机关，注重对法官的管理和对司法业绩的评价是现代司法制度的必然选择，基于此，无论从理论研究上还是从管理实践中，都更多地给予了此方面的关注。但从中国司法审判机关的构成和运作来看，其实质是司法与政务的一个复合体，既要求体现司法独立的价值追求，又需要通过行政运作来作支撑。因此，建立法院人员岗位目标考核管理体系，对司法与政务进行相应标准下的分类管理和考核，才更有利于现代司法制度的构建。
　　三是有利于提高整体素质。现代司法制度的发展，不仅要求司法主体的法官实行职业化，同时也要求相关司法辅助人员和政务人员的素质相应提高，只有这样才能保证司法运作的高效有序。但从当前的司法实践来看，在法官逐步职业化的过程中，作为司法审判机关的司法辅助人员和政务人员常处于一种被淡化的地位。因此，建立健全法院人员岗位目标考核管理体系，从而加强对法官以外人员的管理考核，也是提高司法审判机关整体工作能力的一种必要举措。
　　四是有利于提高司法质量和效率。司法效率和司法质量作为司法评价体系中的重要参数，如何客观真实地反映这些参数，对于提高司法效率和保证司法质量具有积极的意义。因此，抑或从统计学或管理学的角度思考，或是从当前一些试点法院的法官业绩考核办法来看，多数法院也是围绕这两方面的内容重点进行相关参数设定，并依据此尽可能进行全方位的评价，从而促进审判质量和效率的提高。

二. 法院人员岗位目标考核管理体系构建中的现实缺陷
　　建立法院人员岗位目标考核管理体系，其实是一种法院的管理活动。从管理学的观点看，作为国家审判机关的人民法院，也是一个人们相互协作的系统，即各类人员有效的相互合作、统一行动，从而实现国家赋予的审判职能。尽管诸多学者和法律人对构建这种评价体系进行了深入研究与探讨，并在实践中不断予以完善，但基于我国司法的浓厚行政色彩及司法本身的特性，加之地域文化的差异等因素的影响，在构建和运作该评价体系过程中仍然存在许多缺陷。主要是：
　　一是评价主体不确定和结果不权威。《法官法》第十六章对法官业绩评价作出了相关规定，由本院的法官考评委员会负责，但从当前我国各级法院的实际情况来看，多数法院特别是基层法院，基于审判资源的限制，并未设立这一组织，法官的业绩考评工作普遍依靠政工部门或审判监督庭开展，评价主体不符合要求，同时考评指标也局限在一定范围之内，不利于对法官业绩的全面考核，考核结果不具有专业性和权威性。尽管如此，作为审判机关的主体，对其仍设定了一些考核参数，而对于其他司法辅助人员或政务人员来讲，只是通过一种配合组织部门开展的年度干部行政考核，形式单一且没有针对性，不能准确对审判机关辅助人员和司法政务人员做出客观评价。
　　二是评价标准行政化色彩浓厚。基于历史文化的影响，我国的司法机关带有浓厚的行政色彩，渗透于各个方面，特别是司法管理层面更多是对行政管理的直接移植，反映在考核管理体系中就是管理权限集中在组织部门，对法官及其他司法辅助人员的考核等同于公务员考核，考核指标设定为德能勤绩廉五个方面，并成为干部选拔的重要“形式”参数。
　　三是专业评价参数设置不合理。从一些先进法院较为完善的法官业绩评价办法来看，多数是从办案数量、结案率、调解率、上诉率、发回率、改判率等一些数字层面进行反映。但从司法实践来看，基于案件难易程度不一，当事人对权利处置认识不同，以及在法律的理解和适用上，甚至包括地域文化上的差异，这些数据常常并不能对一个人进行全方位的评价和反映，有时甚至给人一种错误的信息。如基于审判委员会讨论作出的案件被改判或发回时，特别是受司法权的地方化和行政化影响，司法结果在很大程度上并不是承办人依据法律作出的真实意思表示，但其不利后果通常会反映在承办人的司法业绩中。另外，在这些参数之外，对法官业绩评价的还有一个更重要的“错案”参数，但从司法理论和司法实践来看，对“错案”的规定本身就没有一个统一的标准，而依据一个不确定的标准来进行评价，其结论可想而知。
　　再言之，对其他司法辅助人员或司法政务人员的评价更是没有具体参数而言，通常只是人缘情况的反映，固然人缘可以反映一个人的某方面，但这绝不应占主导地位，而在以民主投票为主要考核形式的支撑下，这又成为了必然。
　　四是评价方法缺乏科学性。从司法实践中的考核办法运作来看，多数法院仅是由政工部门或负责司法统计部门通过对案件的相关参数进行计算而进行数量或比率的考核，这种在参数设定本就不合理的前提下计算出的数值，很难作为科学的考核依据。另外，对案件质量的考核通常也是由审判监督庭根据最高法院或省市法院制定的案件质量标准进行评查，且更多是关注了程序方面。即便如此，审判监督庭作为法院一个“附属”审判机构，多数法院在审判资源配置上都没有引起足够重视，甚至许多法院只是一人庭，而仅依靠一个或两个人来对所有案件进行全面的实体评查，客观上既勉为其难，又轻易不能对案件实体作出结论性评价。特别对于其他非法官人员的考核，更是简单到几乎被忽略，通常并不区分岗位特点、工作难易程度和完成岗位职责所需要付出的努力，只是对优秀、称职、基本称职、不称职四个等次的单项选择，这种把智力劳动与体力劳动不分的考核评价方式显然不合理。
　　五是考核评价结论运用效率不高。从管理学的角度讲，考核评价的重要目的在于为管理提供科学依据。但从当前诸多法院的实际情况来看，在运用考核评价结论从而推动科学管理方面并不尽人意，如在职级晋升、等级评定、干部选拔等上，虽然或多或少都要体现考核结论，但基于等级评定直接涉及个人利益，而职级晋升和干部选拔又往往受到组织人事部门左右，考核评价结论在实践要么不愿意运用，要么很难运用，从而在根本上失去了考核评价的功能。

三.法院人员岗位目标考核管理体系的构建路径
　　构建法院人员岗位目标考核管理体系，既需要注重理论研究，更需要实践中的探索，笔者结合个人十年法院政工经验，认为在构建法院人员岗位目标考核管理体系上应重点注意以下几个方面。
　　一是必须把握司法的特性。在司法并不独立的现实情况下，审判机关虽带有浓厚的行政色彩，但我们必须认识到司法本应具有的独立特性，其与行政机关有很大的区别。因此，在构建以法官职业评价体系为重点的法院人员岗位目标考核管理体系时，必须把握司法的特性和运作规律，从而在确定考核评价主体、制定考核评价标准及方法、以及对考核评价结论的运用上，都需要在借鉴公务员考核的基础上实行超越。
　　二是要在突出重点的基础上全面兼顾。应该肯定地讲，法官是审判机关的主体，但从法院人这个群体的角度审视，法官又不是审判机关的全部，法院是一个既包括司法审判、也包括司法政务，甚至还有诸如后勤服务的一个综合体。因此，在积极构建法官业绩评价体系的过程中，必须加强对非法官人员岗位目标考核管理体系的探索，努力形成全方位的考核管理体系。
　　三是要注重实行分类管理。基于审判机关的特殊构成，在构建考核评价体系中，必须对从事不同岗位的人员进行分类管理，并按工作特性确定或制定相应的的考核评价主体、标准和方法。从当前法院人员构成来看，至少应区分为法官、司法警察、书记员、司法政务人员、司法后勤服务人员五个类别，同时要根据考核评价对象确定相应的考核评价主体、制定相应的考核评价标准。
　　四是要注重考核评价主体的确立。根据法官职业的特性及其他司法辅助工作特点，借鉴西方经验及一些先进法院的做法，可做如下考虑：1.对法官的考评应依照《法官法》的规定，设立考评委员会，考评委员会应由本院审判委员会委员、审判监督庭庭长、负责案件流程管理部门负责人组成，考虑受同级人大监督，可将其分管政法工作的副主任列为成员。司法实践中有些将律师作为特邀成员，从监督的角度思考，估且可以接受，但作为内部“行政管理”的一部分，由其参与显然并不合理；2.考虑司法警察实行双重管理的体制及任务的特殊性，对司法警察的考评应由本院正副院长、政工、纪检、司法警察部门负责人及上级法院司法警察部门的领导组成考评组进行考核评价；3.对司法政务的考评由本院正副院长、政工、纪检部门负责人组成考评组进行；4.对书记员的考评由本院政工、纪检部门负责人及书记员管理处、审判监督庭、案件流程管理部门、档案部门负责人组成考评组进行；5.对司法后勤人员的考评由本院党组成员及各部门负责人组成考评组进行。
　　其中的调研能力考评需由本院承担研究室职能的负责人和具有相应特长的人员参与。
　　五是要注重考评标准的设定。基于审判机关的特性及分类管理的需要，可根据相应工作特点进行设定。
　　共性考核评价标准及比例：参照公务员考核办法，重点设定德、勤、廉三项指标。其中德主要包括政治素质、职业道德及品性作风等方面；勤主要包括敬业精神、工作作风、工作量及工作时间等方面；廉主要包括业内外的权力使用、利益权衡、人情处理等方面。以上三方面分别在考核中占10%。
　　个性考核评价标准及比例：1.法官业绩标准主要应包括办案数量、办案质量、调解（和解）率、季度结案均衡度、超审限数、上诉案件的重大改判数和因程序违法发回重审数、当庭宣判率、庭审驾驭能力、文书制作质量及司法理论调研水平；2.司法警察业绩标准主要包括日常工作任务及执行重大任务完成情况、警察技能、体能训练情况、警察知识理论水平及调研能力；3.书记员业绩标准主要包括庭审记录质量、案卷装订数量及规范程度、简单法律文书或公文制作水平、法律基础知识素质及司法调研能力；4.司法政务人员业绩标准主要包括日常工作完成情况、日常公文制作水平、综合协调及调研能力；5.司法后勤服务业绩标准主要指工作完成情况。作为重点考核内容，应在考核中占70%的比例。
　　基于以上诸多指标都是量化形式，故需要经深入调研论证方可确定相应数值、比率及工作系数（指完成工作的难度或需付出更多精力）和评价增值系数（指完成工作情况受到上级表彰）。
　　六是要注重考核评价方法的科学性。基于共性考核评价标准多数较为抽象或具模糊性，不易显象化表现出来，可结合平时表现和年度考核进行综合评价，根据实践经验，二者可各占50%。相对于共性考核标准，业绩考核标准许多指标则可以进行量化，这就要求在考核时要严格按照设定的标准进行。除此之外，对于业绩考核中的一些非量化指标，由各考评组进行综合评定。
　　七是要注重对考核结论的运用。对于考核结论要记入个人档案，并作为表彰奖励、职级晋升、等级评定、职务晋升、后备干部培养上的重要依据。


（陵川县人民法院政治处 赵如水）

江西省人大常委会


江西省测绘管理条例


颁布单位:江西省人大常委会

颁布日期:２００１１２２２

实施日期:２００１１２２２

江西省人大常委会公告第９８号

江西省测绘管理条例

（１９９６年８月２１日江西省第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，根据２００１年１２月２２日江西省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议《关于修改＜江西省测绘管理条例＞的决定》修正）

第一章 总则
第一条 为加强测绘管理工作，促进测绘事业发展，保障测绘工作为经济建设和科学研究服务，根据《中华人民共和国测绘法》及其他有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事测绘管理工作以及各项测绘活动，包括军事测绘单位从事民用测绘活动，应当遵守本条例。
第三条 测绘工作实行统一管理和分级、分部门管理相结合的制度。
省人民政府管理测绘工作的部门（以下简称省测绘主管部门），主管全省的测绘工作。
设区的市和县级人民政府管理测绘工作的部门（以下简称市、县测绘主管部门），主管本行政区域内的测绘工作。
省人民政府其他有关部门、驻赣有关单位，依法管理本部门、本单位的专业测绘工作，并接受省测绘主管部门的监督和业务指导。
第四条 县级以上人民政府应当把本地区基础测绘纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对基础测绘事业的投入。基础测绘的实施经费列入同级财政预算。
第五条 测绘应当使用国家统一的测绘基准和测绘系统，以及国家测绘技术标准或者行业标准。
第六条 对在测绘工作、测绘科学技术研究和维护测绘基础设施等方面作出显著成绩的单位和个人，县级以上人民政府或者其有关部门应当给予表彰、奖励。
第七条 测绘主管部门应当依法开展测绘工作的监督检查。
测绘监督检查人员执行公务时，应当出示检查证件，并保守技术秘密和业务秘密。被监督检查者应当向测绘监督检查人员提供有关资料。
第二章 测绘规划与实施
第八条 省人民政府应当依照国家有关规定，根据本省经济发展需要，加强对本行政区域内基础测绘和其他重大测绘项目规划的编制工作。
省测绘主管部门负责本省局部地区的基础测绘和其他重大测绘项目规划的具体编制，经省人民政府批准并报国务院测绘主管部门备案后，组织实施。
设区的市测绘主管部门在省测绘主管部门指导下，负责本行政区域内局部地区的基础测绘和其他重大测绘项目规划的具体编制，经设区的市人民政府批准并报省测绘主管部门备案后，组织实施。
省人民政府其他有关部门、驻赣有关单位负责编制本部门、本单位的专业测绘规划，报省测绘主管部门备案后，组织实施。
第九条 省测绘主管部门管理全省地籍测绘工作，负责编制全省地籍测绘规划，按规划组织地籍测绘工作的实施。
第十条 承担测绘任务的单位必须取得《测绘资格证书》，方可从事测绘活动。
省外测绘单位在本省从事测绘活动的，应当持有有效的《测绘资格证书》，并向省测绘主管部门办理验证登记。
境外组织在本省从事测绘活动的，应当向省测绘主管部门交验国家规定的批准文书。
第十一条 测绘资格按照国家有关规定分为甲、乙、丙、丁四级。甲级测绘资格由省测绘主管部门审核，报国务院测绘主管部门审批发证；乙、丙、丁级测绘资格由省测绘主管部门审批发证。
申请乙、丙、丁级测绘资格的，省测绘主管部门应当自收到申请之日起３０日内作出批准或者不批准的决定。
省人民政府其他有关部门、驻赣有关单位承担本部门、本单位的测绘任务，其测绘资格审查办法，按国务院各有关部门的规定办理。
第十二条 申请测绘资格，应当具备下列条件：
（一）有符合国家规定数量的专业技术人员、技术工人和质量检验人员；
（二）有相适应的仪器设备和设施，主要仪器设备有法定计量检定合格证书；
（三）有固定的工作场所；
（四）有技术、质量和资料管理制度。
第十三条 持有《测绘资格证书》的单位，必须按照核准的业务范围、作业区域和作业限额从事测绘活动。
《测绘资格证书》有效期为５年，由发证机关负责进行年检。
第十四条 承担测绘任务的单位，应当依法向测绘项目所在地的测绘主管部门进行测绘任务登记。未经登记的，不得从事测绘活动。但列入全国测绘规划的测绘任务，不再另行登记。
测绘任务登记的具体办法由省人民政府另行规定。
第十五条 市、县人民政府所在地的城市和大型建设项目确需建立相对独立的平面坐标系统的，应当经省测绘主管部门审核，报省人民政府批准后实施。
第十六条 以测绘为目的进行航空摄影或者航空遥感的，应当事先向省测绘主管部门提出书面申请，经审查后，报有关军事主管部门批准，方可实施。
第十七条 按国家规定实行公开招标的测绘项目，必须通过招标方式确定承包方。测绘主管部门和其他有关部门应当对测绘项目招标进行监督。
第三章 地图编制与出版
第十八条 省测绘主管部门主管全省的地图编制工作。省人民政府其他有关部门按照省人民政府规定的职责分工，负责管理本部门专题地图的编制工作。省出版管理部门会同省测绘主管部门，负责管理全省的地图出版工作。
第十九条 省测绘主管部门会同省民政部门负责编制江西省行政区域界线标准样图，报省人民政府批准后发布。
第二十条 编制或者出版下列地图的，必须将试印样图－式两份报省测绘主管部门审核，经批准后方可印刷：
（一）保密地图、内部地图；
（二）行政区划地图；
（三）绘有行政区域界线的专题地图的地理底图、图书报刊插图；
（四）绘有行政区域界线的旅游图、交通图。
省测绘主管部门审核地图试印样图一般应当在１５日内答复，审核数量较大或者技术要求高的，最长可以延至３０日内答复，但报纸插图的审核应当在２日内答复。逾期未答复的，视为同意。
展示、悬挂、播映标有国界线和行政区域界线的各类地图和示意图，应当按照中华人民共和国国界线标准样图和江西省行政区域界线标准样图制作。
第四章 测绘成果管理
第二十一条 测绘单位完成测绘任务后，应当向省测绘主管部门汇交测绘成果目录。测绘成果中有天文测量、大地测量、重力测量、卫星测量数据和图件以及正式印制的地图的，应当汇交副本。
省测绘主管部门应当定期编制本省测绘成果目录，并向有关使用单位提供。
第二十二条 使用秘密级以上测绘成果的，依照国家有关保密法律、法规的规定执行。
凡将未公开的测绘成果对外提供或者携带出境的，应当报省测绘主管部门审查，并按照国家规定的程序报请审批。
第二十三条 发布本省行政区域的位置、高程、深度、面积、长度等重要地理信息数据，应当经省测绘主管部门审核，并同省人民政府其他有关部门会商后，报省人民政府批准。
第二十四条 省测绘主管部门负责指导和监督本省测绘成果的质量管理。
测绘单位应当建立、健全测绘成果的质量管理制度，并接受省测绘产品质量监督检验机构的质量监督。
测绘产品因是否符合标准发生争议的，应当以省测绘产品质量监督检验机构的检验数据为准。
第二十五条 任何单位和个人不得擅自复制、编辑、转让或者转借他人的测绘成果。确需复制、编辑、转让或者转借的，必须征得测绘成果所有权者同意，但法律、法规另有规定的除外。
第五章 测量标志保护
第二十六条 任何单位和个人都有保护地上和地下的永久性测量标志以及在使用中的临时性测量标志的义务，不得损毁或者擅自移动，不得侵占永久性测量标志用地。
禁止在永久性测量标志上架设电线、搭建帐篷、拴系牲畜。
在永久性测量标志安全控制范围内，不得采矿、取土、挖砂、采石、爆破、射击以及进行其他危害测量标志安全和使用效能的活动。
第二十七条 进行各项建设活动，应当避开永久性测量标志；确实无法避开，需要拆迁永久性测量标志或者使其失去效能的，建设单位应当向测量标志所在地的县测绘主管部门申报，经省测绘主管部门审批后，在当地县测绘主管部门的监督下，方可拆迁。建设单位应当支付测量标志迁建费。
第二十八条 永久性测量标志实行委托保管制。
永久性测量标志由设置单位就近委托有关单位或者人员负责保管，单位保管应当指派专人负责。
委托单位应当和保管单位或者保管人员办理测量标志的委托保管手续，签订《测量标志委托保管书》。委托单位应当将《测量标志委托保管书》分别抄送当地乡级人民政府和市、县测绘主管部门备案。
保管单位和保管人员必须履行保管职责，发现测量标志有被移动或者损毁的情况时，应当及时报告当地乡级人民政府，并由乡级人民政府报告当地测绘主管部门。
第二十九条 需要使用测量标志的单位，应当向标志所在地的县测绘主管部门提出申请，并由测绘主管部门通知测量标志保管单位。测量标志保管单位或者保管人员，对使用测量标志的人员，有权检查其测绘工作证件或者其他合法证件，并应当查验使用后测量标志的完好状况。
第六章 法律责任
第三十条 违反本条例第十条、第十三条规定，未取得测绘资格或者超出审核范围从事测绘活动的，由省测绘主管部门或者设区的市测绘主管部门责令停止测绘活动，没收违法所得，可以并处违法所得５０％至１００％的罚款。
第三十一条 违反本条例第十四条规定，测绘前未办理测绘任务登记的，由测绘项目所在地的测绘主管部门责令停止测绘活动，限期补办登记。
第三十二条 违反本条例第二十条规定，未经审核擅自出版绘有本省行政区域界线地图的，由省测绘主管部门按《中华人民共和国地图编制出版管理条例》的规定处罚。
第三十三条 测绘成果质量不合格给用户造成损失的．测绘单位依法承担赔偿责任。
测绘成果２年内发生２次质量不合格的，由发证机关降低测绘单位测绘资格等级；发生３次以上质量不合格的，由发证机关吊销其《测绘资格证书》。
第三十四条 违反本条例第二十六条规定，损毁、擅自移动永久性测量标志或者危及永久性测量标志安全和使用效能的，由测绘主管部门责令限期改正，给予警告，可并处５０００元以上５万元以下罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，造成损失的，应当依法承担赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内既不申请复议、也不起诉、期满又不履行义务的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十六条 测绘主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关按有关规定予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十七条 本条例自公布之日起施行。