关于对劳动教养人员适用延长劳动教养期限处罚程序的思考
——辛普森案的启示
江苏省句东劳教所 李颖

背景资料：1994年6月12日夜，美国洛杉矶发生的一起凶杀案引起了全世界的关注，美国著名黑人三栖明星辛普森涉嫌杀害其前妻白人妇女尼科尔和她的白人男友高德曼。吸引世人眼球的不仅因为辛普森是全美家喻户晓的明星，更在于在检控方向法院出具了488件物证、提交了58位目击证人，被认为铁证如山，相信辛普森罪责难逃之后，陪审团却做出了“辛普森无罪判决”。
一位担任辛普森辩护律师之一的法学教授道出了其中原因：“辛普森被判无罪，全因警方愚蠢所致，世界上没有一个法官会认为辛普森是无辜的，检控方的证据也足以让陪审团判其有罪，问题是陪审团既不认为辛普森是无辜的，也不能定其有罪。因为警方为了对控方更有利而伪造了证物。在辛普森的袜子上滴上了被害人的血。”血液滴在袜子上和倒在袜子上是不同的。这使陪审团相信，如果一个证据是伪造的，其他证据又有多大程度是可信的呢？（美国法律规定，如果证据违法宪法权力，即为无效）并且认为，如果连国家机器都作假了，那就太可怕了。正因为这份证据，陪审团作出了“无罪”结论。按美国宪法修正案规定，检控方不能再起诉辛普森。（摘录）
显然，美国法律尤为注重司法的程序性，强调并致力于追求程序正义，当司法程序出现瑕疵或程序违法，实质正义的目标便会受到贬损或归于无效，即以牺牲实质正义为代价去维护程序正义。辛普森案便是典型的真实写照，此次审判也成了当时法学界争论的焦点，其中反对论者借此大肆批判美国的司法制度，认为过于强调被告人的权利保护，也有认为美国司法制度太过追求形式，忽视客观事实……类此评论，不胜枚举。
这次审判是否过于形式、能否牺牲实质正义去追求程序正义……众说纷坛。对此进行评论并非笔者用意，而是强调由此引发的若干思考，如程序价值与目标的定位、公民权利至上、司法程序（侦查诉讼）中公民权的特别保护或特别关注。
笔者联想到对劳动教养人员（以下简称劳教人员）适用延长劳动教养期限（以下简称劳教期）的处罚程序，不妨也从程序价值的角度去审视这一法律运作：
延长劳动教养期限，指劳动教养机关（含管理机关）依据授权对其管理的劳动教养人员违反《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》）第58条规定且情节恶劣的十种行为给予的行政性惩罚措施。
思考一：延长劳动教养期限的法律依据是否充分，适用依据是否规范？
《中华人民共和国行政处罚法》第9条第2款规定：“限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。对延长劳教期作出规定的国务院转发公安部的《试行办法》至多归属行政法规范畴（也有认为是部委规章），依据法律规定，行政法规无权设定延长劳教期这一限制人身自由的行政处罚。因此，延长劳教期的法律依据不充分，严格地讲——于法无据。
《试行办法》对延长劳教期的适用情形作了列举式规定，共有10条，其中第10条是兜底性条款。事实上，基层劳教所在管理实践中并未严格按照《试行办法》规定的标准适用延长劳教期的处罚，通常是将劳教人员“多次逃避安全检查，情节恶劣；经常顶撞管教民警，影响极坏”等违反劳教所内部规定的违纪行为当作适用延长劳教期的处罚标准或适用理由。显然，适用依据不规范或适用理由不充分形成了处罚程序上的瑕疵。
思考二：延长劳动教养期限的法律程序是否完备，法律手续是否齐备？
劳教所对劳教人员适用延长劳教期的处罚，一般程序是由劳教人员所在中队或大队填写呈批表，逐级上报至受劳动教养管理委员会委托的劳教所或劳教局审批。这里有审批权限的划分问题，延长劳教期一定期限（如3个月）以上，由劳动教养管理委员会委托的省劳教局审批，这个期限以下由劳动教养管理委员会委托劳教所批准。有关期限，不同省份还有不同标准，这不得不令人产生对延长劳教期的审批权限、执行监督等一系列法律程序问题的思考。
法律程序方面：（1）行政处罚主体适格（延长劳教期的处罚权或审批权能否委托行使）；（2）监督程序的运作；（3）法律救济的有效及时。
法律手续方面：（1）法律文书的规范；（2）证据的有效性。
一、 法律程序
1、行政处罚主体适格，是指作出行政处罚的行政机关具备行使该行政职权的资格。劳教所享有劳动教养决定的执行权，但是否享有对劳教人员延长教养期限（如3个月以下）的限制人身自由的行政处罚权或审批权——没有！《试行办法》第59条规定给予了明确答复。但执法实务中，劳教机关却又可以以劳动教养管理委员会的名义行使延长教养期限的处罚权或审批权（1992年8月10日司法部令第21号《劳动教养管理工作执法细则》第37条）。于是，劳教机关便名正言顺地享有了审批（延长劳教期）与执行（延长劳教期）两大权力。审执不分意味着（什么？）——劳教（行政）机关行政权力的扩张或膨胀——必然地导致执法不公甚至执法腐败，尤其是在缺乏有力监督的“人治土壤”中。同时，一个极其重要的前提性问题还没有一个合理的解释，即延长劳教期的处罚权或审批权能否委托行使。由此，关于劳教所延长劳教期的行政处罚主体适格问题便摆到了我们面前。
2、监督程序的运作
（1） 监督的被动性
延长劳教期处罚的监督程序的启动是被动式的，一般情况下，只有在个案处理中出现较大争议或较大影响，由当事人（劳教人员及其家属）提请，监督才会介入。监督的被动性削弱了监督职能，降低了监督效能，在一定程度上影响了监督效果。相反，如果变被动为主动，监督程序提前介入，与调查处理同步进行，一方面促进了调处程序的公开，另一方面，变结果监督为过程监督，既保证了监督职能的行使，又提高了监督质量，增强了监督效果，且促进了执法公正，可谓一举数得。
（2） 监督的实质性
监督程序启动后，调处工作一般是以调阅案件卷宗材料、找当事人（劳教人员）谈话了解情况等为主要内容的形式审查，对案件的具体细节、情节，证据来源，证据有效性，证据证明力大小以及取证程序的合法性等问题没有给予关注或关注不够，往往使个案监督流于形式。这里有认识上的偏差：一是处理劳教人员不用像审判工作那样，要求严、规格高，必须对案件做到定性准确、定量合理，同时这对案件调查人员素质提出了较高的要求，难度较大。其实不然，规范劳教人员案件的处理，既是公正执法的现实需要，又是依法行政的必然要求，更是公民合法权益（人权）保障的重要体现，因此，对待劳教人员案件也必须观念上重视起来，要求上规范起来，做到定性、定量的合法、合理、合度。二是只要监督工作人员调阅了材料、谈了话、做了笔录，就是监督，其实这（形式审查）只是一方面，缺少实质意义上的审查监督，是不能（最大限度地）保证监督质量的，这正是不少案件查不出问题却又存在问题的症结所在（结果往往是以民警管理不严、教育不够、基础工作不到位等理由结束调查）。
因此，在监督过程中，融入实质审查，就成了保障程序公正，实现实质正义的必要。
3、法律救济的及时与有效
延长劳教期处罚的法律救济途径主要有两种——行政复议和行政诉讼。执法实务中，涉及劳动教养的案件，绝大多数是因不服劳动教养决定而提起的复议和诉讼，因在劳动教养期间受处罚如延长劳教期而寻求法律救济的案件很少或（有的地区）根本没有。这也反映了法律救济在劳动教养执行中的缺失。法律救济在延长劳教期案件中为何会有如此尴尬境遇？这里也有认识上的因素：
（1） 救济程序烦琐，只会阻碍甚或阻滞管教工作。
法律救济程序启动，调查、取证、质证、审理、判决等一系列工作程序便随之展开，传统观念认为，无论哪一步骤的进行，都会影响劳教人员的正常改造，部分劳教人员会因此心存侥幸，有的则甚至抱着惟恐天下不乱的心理，临“死”也要折腾一番。如此，对劳教人员的安心改造及改造效果势必会有极大的冲击，进而严重影响管教工作的进行。
（2） 法律救济大煞民警威信，管教难度加大。
传统观念同样认为，管理者应具有一定的威信，被管理者必须遵规守纪，稍有不从，便是“大逆不道……”，必须“杀一儆百……”在劳教人员管理中，这样的例子屡见不鲜，如：只要劳教人员反映问题或陈述意见时言辞激烈，甚至出言不逊时，往往被扣上“对抗管教，不服管理”的帽子。因此，如若给予劳教人员法律救济，就会严重威胁民警威信，就会加大管教工作难度。
以上所举两例只是传统思维、传统观念影响下传统心理的典型反映。我们不妨换种思维思考，管理者固然应当具有威信，但威信的树立是靠传统思维所认可的那样，只要是被管理者就必须“言听计从”？就必定不能“稍有不顺”？如是说，这与专制管理、官僚管理有何区别？
事实上，这就反映了我们的工作思路、指导思想往往左右于“官本位”，不自觉地“以官自居”。在告诫劳教人员强化“身份意识”（只能服从，不能反对的意识）的同时，也在强化着自身“官本位”思维。久之，视“程序”为累赘，以“法治”为枝蔓的轻慢程序、忽视法治的“人治”思维不断得到强化，“一个电警棍抵半个教导员”等诸如此类的“劳改队”俗语足可见一斑。
法律救济的及时性，是指行政复议、行政诉讼应当在当事人（劳教人员）需要（申请之后）时迅速发挥作用，以及时保障其合法权益，及时性侧重强调法律救济的时效性。
法律救济的有效性是在及时的基础上提出的，指法律救济必须在当事人权益保护上切实发挥保障效能，强调的是救济措施的现实性。
及时性与有效性是针对行政复议、行政诉讼在劳教管理中因种种原因怠于行使的实际而言的。在劳教人员管理中，准确导入法律救济，一方面，可积极地、及时地保障其合法权益；另一方面，对监督民警依法行政，促其规范执法，也必将起到积极效果。过去那种视复议、诉讼为障碍并加以严格限制的做法，实质上是建立在认识到执法行为不规范甚至不合法而惧怕被揭露的逻辑基础上的。
在导入法律救济后，不排除一些劳教人员借题发挥，因干扰行政执法、破坏管教秩序等目的而滥诉缠讼。对此，我们可以设计程序规则加以规范，如：
在程序设计上，将复议设定为诉讼的前置程序，即复议前置，使部分案件在复议阶段便可得到处理和解决，避免司法资源的浪费。也可制定行政终局裁决制度（行政复议除外*），使部分案件通过行政裁决（途径）解决，且终局裁决的具体行政行为不可诉，与复议前置一样，节约了司法资源，同样能达到定纷止争的目的。当然（拟被延长劳教期处罚的）劳教人员有选择行政复议以至行政诉讼或行政终局裁决两种解决路径的自由。
在管理教育工作中，对劳教人员进行广泛深入的法律宣传，在告知其享有权利和肩负义务的同时，予以积极引导，导引其形成正确的权利义务观，从而依法行使权利、自觉履行义务。
二、 法律手续
1、法律文书的规范
现行使用的劳动教养业务文书由司法部于1993年8月25日颁布的《关于印发劳动教养管理工作文书表簿统一式样的通知》作了统一规定。21种文书中没有针对延长劳教期的处罚规定专门格式，而是将其作为三种惩罚措施之一（即警告、记过、延长劳动教养期限）统一使用“劳动教养人员奖惩呈批表”。
存在问题：
（1）《试行办法》第59条对劳教人员实施奖惩的权限作了规定，“（一）：表扬、记功、物质奖励、警告、记过，由劳动教养管理所批准；（二）：提前解除劳动教养，延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。”“劳动教养人员奖惩呈批表”标准格式文书设定了“中队意见、大队意见、劳动教养管理所批示、劳动教养管理委员会（劳动教养管理局）批示”四级审批程序（步骤），而实务中却增设了“管理科意见”。根据劳动教养奖惩审批权限的规定，管理科没有延长劳教期的审批权，设定“管理科意见”显然不妥。同时，管理科与劳教所大队建制级别相同，因此，二者间便不存在“审批”工作程序。反对论者，可能考虑到管理科是“某某审批工作领导小组”（如“奖惩审批工作领导小组”）成员部门，所以享有一定的审批权限。一方面，管理科只是成员部门，出台的规定、作出的决定也只能以劳教所名义发布；另一方面，某某领导小组只是临时性工作机构，设立目的在于方便统筹协调，提高工作效率，这种工作机构并不能以其名义发布产生法律效力的决定。
（2）如前文所述，《试行办法》对延长劳教期的适用情形作出了规定，但实务中并未严格依照标准适用，（从严格意义上讲）这便构成了程序违法。反映在制作“劳动教养人员奖惩呈批表”等法律文书时，存在着法律语言表述不规范、奖惩依据援引不准确等诸多突出问题。
法律语言方面：无论是叙述事件缘由、经过，还是给予定性评价、阐述处理意见，大量俗语、生活用语等不规范用语仍频见于文书纸端，给法律文书的严肃性与规范性打上了折扣。
奖惩依据方面：绝大多数延长劳教期的文书材料，通篇是对某某劳教人员不服从管理、如何不遵守所规队纪等情节的具体描述，而处罚依据、执行事项等重要的程序步骤却只字未提。一般来说，行政处罚类文书除载有主要违法事由，还应当载明处罚依据、被处罚人依法享有的权利、权利救济途径及其期限。如，“……鉴于以上事实，根据《××××法》第××条、第××款，对某某（被处罚人）作出……（处罚方式），某某（被处罚人）依法享有……权利。如对本处罚不服，可于××日前（期限）向××××（机关或人民法院）申请行政复议或提起行政诉讼。”如果缺少以上步骤，即可视之为程序违法。
2、与证据有关的几个问题
可能因为民警习惯了执法中的“主人”地位、“主导”作用，使得在实际执法中尤其在处罚劳教人员时，缺乏甚至毫无证据意识。在这种意识的支配下，我们的工作不免要陷入“说是即是，言非即非”的“强迫逻辑”的泥沼。于是，缺乏合法、有效的证据支撑的执法便难逃沦为程序违法的厄运。
取证程序合法
山西省国土资源厅


关于印发《山西省国土资源厅督察工作细则》(试行)的通知

晋国土资发〔2007〕355号


各市国土资源局、厅机关各处室(部门)、省测绘局及厅其他事业单位、各开发区土地分局、太铁土地分局：
《山西省国土资源厅督察工作细则》(试行)已由2007年8月22日厅务会议研究通过，现予印发，请认真执行。




二○○七年九月四日



山西省国土资源厅督察工作细则
(试行)

第一条 为转变工作作风，狠抓落实，保证政令畅通，制定本工作细则。
第二条 督察工作必须紧紧围绕国土资源管理中心工作，坚持实事求是、依法行政、突出重点、讲求实效、狠抓落实的原则。
第三条 厅督察处是全厅督察工作的主管处室，负责组织、协调全省国土资源系统的重大督察事项，承办具体督察事项的交办、催办、协调以及办理结果的通报、考核等具体工作。厅机关各处室（单位）按职能分工和业务范围承办列入督察范围的具体事项。
第四条 开展督察工作、承办督察事项实行领导负责制。各处室（单位）主要负责人是第一责任人。各市国土资源局、厅机关各处室、厅属各事业单位、各开发区土地分局要指定专人负责督察工作。
第五条 督察工作职责
（一）负责督促检查厅各有关处室（单位）对省委、省政府、国土资源部等上级机关作出的重大决策、工作部署的贯彻落实情况。
（二）负责上级领导和有关部门重要批办件、查办件的督察工作；督促相关处室（单位）落实厅领导重要批示并反馈办理情况。
（三）负责督察全省重点项目、重大工程用地服务、矿产资源配置等事项的办理落实情况。
（四）承办厅党组会议、厅务会议议定的重大事项的督察工作。
（五）组织办理省人大代表建议、省政协委员提案的答复工作。
（六）联系国家土地总督察北京督察局。
（七）起草督察情况报告、督察专报和督察通报，开展督察方面的调查研究工作。
（八）配合驻厅纪检组、监察室追究未能如期落实重大督办事项的相关处室（单位）及其负责人的责任。
（九）承办厅领导交办的其他事项。
第六条 督察处可采取督办催办、专项督察、实地督察、跟踪督察等方式开展督察工作。做到重要事项全程督办，紧急事项迅速督办，一般事项定期督办，保证督察事项按时落实。
（一）督办催办。对督察的事项，采取送发《督察通知单》、电话告知等形式，督促承办处室（单位）按时上报办理情况。对未能如期办结的，送发《催办通知单》，督促限期办结。
（二）专项督察。对省、部领导和厅领导批示、交办的事项，上级机关的重大决策和工作部署，按问题分解立项，确定承办处室（单位），提出办理要求，督促有关处室（单位）按要求时限办理落实。
（三）实地督察。对重要的督察事项，可视情况由督察处直接配合承办处室（单位）进行实地督察落实。
（四）跟踪督察。对关系全局的重大事项，在阶段性督察基础上，实行全程动态跟踪督察，随时掌握落实进展情况。
第七条 凡列为督察的事项，督察处应按登记立项、拟办、分办、承办、督办、审核、反馈情况、通报结果、立卷归档的程序开展工作。
对需要列入督办范围的上级来文、领导批办件，厅办公室要及时转交（或网上分发）督察处。
第八条 督察处要根据领导批示或上级机关的要求，将需要督察的事项逐项登记，建立督察台账。
督察台账应注明来文机关、文号、日期、领导批示意见、主要督察内容、承办单位、转办文号、完成时限、反馈形式及其他需要注意的事项等。
第九条 督察处应根据立项要求和各处室（单位）的职责提出拟办意见，填写《督察通知单》，载明领导批示、承办任务、办结时限、反馈形式等内容，报请主管督察工作的厅领导批准后及时送达承办处室（单位）。
对厅领导已有明确批示（交办意见）的督察事项，督察处可直接按厅领导的批办意见转有关处室（单位）办理。
对涉及多处室（单位）的督察事项，督察处要提出牵头处室（单位）和协办处室（单位），明确任务和分工，限定办结时限。必要时可提请主管厅领导召开联席会议，协调办理。
第十条 有关处室（单位）接受任务或《督察通知单》后，应按照要求迅速组织落实。
督察事项涉及多处室（单位）的，牵头处室（单位）要积极主动征求协办处室（单位）的意见，与协办处室（单位）认真协商。协办处室（单位）要积极配合。经协商不能达成一致意见的，牵头处室（单位）应列出协办处室（单位）不同意见的理由，报厅领导裁定。
第十一条 《督察通知单》下达后，督察处应及时督办。对未能如期办结督察事项的，下发《催办通知单》，并提请承办处室（单位）的主管领导督促。
第十二条 承办处室（单位）应在要求的时限内，以书面形式反馈督察事项办理结果。
确因特殊情况不能按时办结的，承办处室（单位）应及时向督察处说明原因并报送办理情况，经有关领导同意后可适当延长办结时限。
第十三条 督察处对承办处室（单位）报来的办理结果要认真进行审核，对不符合要求的，应退回承办处室（单位）补办或重新办理。
第十四条 对按时办结的督察事项，督察处应以督察报告、督察专报和督察通报等形式及时向上级机关、厅领导书面报告办理情况，并为领导提供有参考价值的意见和建议。
第十五条 办结后的督察资料，要按照文书档案的要求，及时立卷归档。
第十六条 对需要保密的督察事项，承办处室（单位）应按有关保密规定，采取保密措施，妥善传递、使用、保存，切实防止失密、泄密。
第十七条 督察处每年年底应对各处室（单位）承办的督察事项进行考核。对落实督察工作认真负责、工作成绩显著的，予以通报表扬。对落实督察工作抓得不紧、工作不力、敷衍应付，未按规定时限、质量完成办理事项的；对交办的督察事项互相推诿、拒绝不办、损害行政管理相对人合法权益，严重失职或玩忽职守造成不良影响和后果的，分别情节依照《山西省行政机关及其工作人员行政过错责任追究暂行办法》（晋政发〔2006〕19号）和《山西省国土资源厅机关及其工作人员行政过错责任追究制度》的有关规定，由厅督察处配合厅纪检监察室对有关处室（部门）给予责令整改、责令作出检查、通报批评、不予评优评先处理；并按有关规定追究其行政负责人和相关责任人的行政过错责任。
第十八条 本细则自发布之日起执行。